עלייתה ונפילתה של דוקטרינת השפיטות – התגברות התערבותו של בית המשפט העליון בסכסוכים פנים-פרלמנטריים

בתמונה יושב ראש הכנסת יולי אדלשטיין

דוגמא מובהקת לשחיקה שחלה בריסון העצמי השיפוטי ולזניחת דוקטרינת השפיטות היא יחסו של בית המשפט לעתירות בנושאים פנים-פרלמנטריים – כלומר עיסוקו בסוגיות הנוגעות לסדרי עבודת הכנסת בוועדות ובמליאה. על פי רוב, עתירות ממין זה מובאות לפתחו של בית המשפט בידי חברי הכנסת עצמם – פעמים רבות בידי חברי כנסת מהאופוזיציה – ובית המשפט מתבקש לשמש כמכריע בסכסוך הפוליטי-פרלמנטרי.

גישתו המסורתית של בית המשפט כלפי עתירות אלו הייתה שיש לדחותן על הסף – במטרה לשמור על הפרדת הרשויות ועל הכבוד ההדדי שבין הרשויות; מתוך תפיסה שההליכים הפנימיים בכנסת הם כר לעימותים פוליטיים ואין ראוי שבית המשפט יכריע בהם; וכדי להגן על בית המשפט מהצפתו בסכסוכים פוליטיים תדירים ומגרירתו לזירה הפוליטית. גישה זו הלמה את גישה הקלאסית בדין האנגלי שראתה את הפרוצדורה הפרלמנטרית כבלתי שפיטה.

אלא שבהתאם לתהליך ששרטטנו, החל משנות השמונים, עוד לפני פסק דין רסלר (בג"ץ 910/86), נשחקה העמדה המסורתית ובית המשפט העליון הצהיר על נכונוּתו העקרונית לבחון את חוקיותם של הליכים פנים-פרלמנטריים. לראשונה קבע זאת בית המשפט בעניין פלאטו שרון (בג"ץ 306/81) שנסב על החלטתה של ועדת הכנסת להשעות את חבר הכנסת שמואל פלאטו שרון לאחר שהורשע בביצוע עבירה פלילית עד לבירור הערעור. בית המשפט קבע כי העניין מצריך הכרעה שיפוטית – ומתאים להכרעה שיפוטית – וזאת באמצעות שימוש ב"חוש המומחיות של המשפטן". לפי בית המשפט, השעיית חבר כנסת היא הפעלת סמכות מעין-שיפוטית שיש בה חשיבות יתרה – בשל השפעתה על האינטרס הציבורי של קהל הבוחרים של חבר הכנסת פלאטו שרון – ולכן אין להותירה בבלעדיות בידי חברי הכנסת הגם שהחוק מפקיד את הסמכות בידיהם.

כשנה לאחר מכן שב בית המשפט על קביעה זו בעניין שריד (בג"ץ 652/81) אשר הפך להלכה המנחה והמקובלת באשר להתערבות בית המשפט בהליכים פנים-פרלמנטריים. חבר הכנסת יוסי שריד עתר בדרישה להורות ליושב ראש הכנסת כי החלטתו לדחות הצבעת אי-אמון בממשלה סותרת את תקנון הכנסת ולפיכך בלתי חוקית. בית המשפט "הישן" היה דוחה עתירה זו על הסף כבלתי שפיטה ונמנע מלהתערב בהליכים פנים-פרלמנטריים; אולם בית המשפט של שנות השמונים סבר כי הנושא שפיט – משום שגם הכנסת מחויבת ל-"שלטון החוק" ולכן כפופה לביקורת בית המשפט. בפסק הדין קבע השופט אהרן ברק כי אמת המידה לבחינת המקרה – ולהכרעה אם ראוי לו לבית המשפט להתערב – היא "מידת הפגיעה במרקם החיים הפרלמנטריים ומידת השפעתה של הפגיעה ביסודות המבנה של המשטר החוקתי". ברק הכריע כי העתירה איננה מלמדת על פגיעה שכזו אך הניח את היסוד להתערבות עתידית – כפי שאכן אירע.

כעבור שלוש שנים, ב-1985, בעניין סיעת כך (בג"ץ 73/85), פסל בית המשפט את החלטתו של יושב ראש הכנסת שלא לאפשר לסיעת "כך" שמנתה חבר כנסת יחיד להגיש הצעת אי-אמון בממשלה. השופט ברק קבע כי ההחלטה מנוגדת לתקנון הכנסת ולפיכך בטלה. כך, בהפעילו את הלכת שריד, מבחן "מידת הפגיעה במרקם החיים הפרלמנטריים", התערב בית המשפט בהתנהלותה היומיומית של הכנסת ופסל את החלטת יושב ראשה. במקרה אחר פסל בית המשפט את החלטת יושב ראש הכנסת שלא להניח על שולחן הכנסת הצעת חוק פרטית של חבר הכנסת מאיר כהנא משום שלדעת יושב ראש הכנסת הצעת חוק זו גזענית היא. בעניין מיעארי (בג"ץ 620/85) פסל בית המשפט את החלטת מליאת הכנסת ליטול מחבר כנסת מכהן את חסינותו בהיעדר תשתית עובדתית מספקת. באופן דומה, בשני מקרים נוספים שעסקו בהחלטת הכנסת בנוגע להסרת חסינות – עניין פנחסי (בג"ץ 1843/93) ועניין גורלובסקי (בג"ץ 11298/03) – פסל בית המשפט את החלטת הכנסת.

אף שגם היום בית המשפט נוטה שלא להתערב בעתירות שכאלו, הוא עושה זאת רק לאחר בחינת הטענות המהותיות ודחיית העתירות לגופן – בקובעו כי מתחם הביקורת השיפוטית בהליכים פנים-פרלמנטריים צר (ראו עניין מרצ, בג"ץ 7322/20). למשל, לאחרונה דן בית המשפט בעתירה נגד החלטת מליאת הכנסת שאישרה את הרכב ועדות הכנסת תוך פגיעה בייצוגן של מפלגות האופוזיציה. ביחס לטענה כי הנושא בלתי שפיט סברה הנשיאה חיות כי "ככל שהמרכיב הפוליטי בהחלטה הוא בעל משקל רב יותר, כך יידרש בית המשפט לריסון גדול יותר" (עניין ביטן, בג"ץ 5258/21). במילים אחרות, במקום שהשפיטות תהא מבחן בינארי שימנע את הדיון בעתירה מלכתחילה, מגדיר המרכיב הפוליטי את רוחב שיקול הדעת השיפוטי אולם עצם קיום העתירה והערות השופטים בדיון משמשים את הצדדים במשא ומתן בין הקואליציה לאופוזיציה גם מבלי שקיימת התערבות פורמלית של בית המשפט. במקרה נוסף דן בית המשפט בהיעדר ייצוג לאופוזיציה בוועדה לבחירת שופטים. גם בעניין זה סבר בית המשפט כי בשל היעדר עילה משפטית אין מקום להתערבותו, אולם אף כאן דן בית המשפט בסוגיה, בפסק דין ארוך ומנומק, והציע את השיקולים השונים שעמדו על הפרק תוך שהתערבותו משפיעה על התוצאה הסופית – במקום להותיר את התנהלותה הפנימית של הכנסת לפיקוחה העצמי ולפיקוח ציבור הבוחרים (עניין התנועה למען איכות השלטון, בג"ץ 4956/20).

פסק הדין בעניין אדלשטיין (בג"ץ 2144/20) הוא דוגמא מובהקת לתהליך שחיקת הריסון העצמי השיפוטי ולזניחת דוקטרינת השפיטות כלפי הליכים פנים-פרלמנטריים. בעניין אדלשטיין הורה בית המשפט ליושב ראש הכנסת, יולי אדלשטיין, לכנס את מליאת הכנסת לבקשת רוב חברי הכנסת לצורך בחירת יושב ראש קבוע הגם שטרם גובשה ממשלה חדשה. בית המשפט קבע כי בחירת יושב ראש חדש בעיתוי הנוכחי "הכרחית... שהרי בלעדיה ייפגעו: 'מרקם החיים הדמוקרטיים' ו'יסודות המבנה של שיטתנו הפרלמנטריים'" (מתוך פסק הדין הראשון בעניין אדלשטיין מ-23 במרץ 2020. כמו כן ראו פסק הדין השלישי בעניין אדלשטיין מ-25 במרץ 2020). בעבר סלד בית המשפט מעיסוק בהתנהלותה היומיומית של הכנסת, אפילו במקרים מובהקים של הפרת הוראת תקנון, ואילו כיום הוא פותח שעריו לעתירות ממין זה; כל שכן שאיננו נרתע מהכרעה ועיסוק מהותי בסוגיות אלו.

במאמר הבא נתאר כיצד גברה התערבותו של בית המשפט העליון במדיניות חוץ וביטחון בעקבית זניחת דוקטרינת השפיטות.

• מדוע חשוב לבחון את ההיסטוריה של השפיטות?

• הרקע הנורמטיבי של השפיטות כעילת סף

• עלייתה של דוקטרינת השפיטות בדין הישראלי

• שחיקתה של דוקטרינת השפיטות בדין הישראלי

• זניחת דוקטרינת השפיטות: עמדת השופט אהרן ברק בעניין רסלר

• זניחת דוקטרינת השפיטות: עמדת השופט מאיר שמגר בעניין רסלר

• השילוב רב העוצמה בין דוקטרינת השפיטות החדשה לבין הרחבת עילת הסבירות

• הביקורת על זניחת דוקטרינת השפיטות

• זניחת דוקטרינת השפיטות בפסיקת בית המשפט העליון בעקבות פסק דין רסלר

• התגברות התערבותו של בית המשפט העליון במדיניות חוץ וביטחון

• התערבותו הגוברת של בית המשפט העליון בקביעת מדיניות כלכלית וסדרי עדיפויות כלכליים

• האם העדר עילה הוא תחליף למבחן השפיטות?

• איים של שפיטות

• "מלוא כל הארץ משפט"

עו"ד אהרן גרבר הוא סגן ראש המחלקה המשפטית בפורום קהלת

שירה סולו היא חוקרת בפורום קהלת

* מערכת "דיומא" רוצה להודות לצמד החוקרים ולפורום קהלת על הסכמתם לפרסום עיבוד של נייר המדיניות של הפורום. לפרסום במקור, כולל מראי מקום מלאים, ראו אהרן גרבר ושירה סולו "שפטת מרובה לא שפטת: דוקטרינת השפיטות בבית המשפט העליון בישראל", ספטמבר 2022.