שר המשפטים גדעון סער בוועדה לבחירת שופטים   מקור: לע"מ (ניב מוסמן)

ב-11 באפריל 2022 הצליח שר המשפטים ויו"ר הוועדה לבחירת שופטים גדעון סער, בהסכמה עם נשיאת בית המשפט העליון אסתר חיות, להביא לשינוי של הליך בחירת השופטים לבית המשפט העליון: לפי החלטת הוועדה מעתה ואילך הראיונות בפניה של המועמדים לבית המשפט העליון ישודרו בשידור חי.

מאמר קצר זה מתמקד במהלך שיזם שר המשפטים ומנסה לעמוד על משמעותו. במאמר אראה כי למהלך זה יתרונות, ובהם חיזוק עקרון האחריותיות והלגיטימציה הדמוקרטית של הוועדה, שיפור התדמית הציבורית של עבודתה, והיותו מצומצם מהצעות אחרות וקיצוניות יותר. אולם לדעתי הסיכונים הגלומים במהלך עולים על היתרונות: דינמיקה של ראיונות פומביים עלולה לפגוע באי-תלות השופטים ועלולה לערער את אמון הציבור בהם, הראיונות הפומביים עלולים לחשוף את השופטים ללחצים ציבוריים ולהביא לפוליטיזציה של הליך המינוי, ואף להרתיע את המועמדים הפוטנציאליים מלהגיש את מועמדותם. לאור סיכונים אלה, שאני מקווה שלא יתממשו, יש מקום לקביעה מפורטת של סדרי ההליך, באופן שיבטיח ראיונות ענייניים שיבחנו את מידת ההתאמה של המועמדים לעליון לפי קריטריונים מקצועיים, ולדעתי – עדיף היה לקדם במקומו מהלכים אחרים שיחזקו את שקיפות עבודת הוועדה.

אתחיל את המאמר בתיאור כללי של המהלך. אמשיך בתיאור הרעיון המסדר של הליך בחירת השופטים מבחינת העקרונות שהוא נדרש להגשים, וכן אקדיש מספר מילים למידת השקיפות הרצויה של הליך בחירת השופטים באופן כללי. רק לאחר מכן אציין מהם יתרונות המהלך, מהם הסיכונים הטמונים בו, ובסוף אציע מה היה עדיף לדעתי לקדם במקומו.

 

מה קרה?

לפי הכללים המסדירים את סדרי העבודה של הוועדה לבחירת שופטים (להלן: כללי הוועדה), הליך בחירת השופטים לבית המשפט העליון כולל הופעה של המועמדים בפני ועדת משנה של הוועדה לבחירת שופטים, אשר יכולים להשתתף בה כל חברי הוועדה. לפי פרסומים בתקשורת, מדובר בראיונות קצרים של כעשרים דקות כל אחד. עד כה, ראיונות אלה, כמו יתר דיוני הוועדה, לא היו פתוחים לציבור. גם הפרוטוקולים של דיוני הוועדה שפורסמו עד כה, לא כללו פירוט של הנאמר בראיונות אלה.

החלטת הוועדה היא, שמעתה, ראיונות אלה יקבלו פומבי על ידי שידורם באופן ישיר. מעניין לשים לב, שמהלך זה נעשה באמצעות החלטה של הוועדה, מתוקף סמכותה לפי סעיף 15 לכללי הוועדה, המחייב את סודיות דיוניה "אלא אם כן החליטה הוועדה אחרת, דרך כלל או לענין מסוים", ולא באמצעות תיקון כללי הוועדה. אופן השינוי הזה דומה לאופן שבו החליטה הוועדה בעבר להתחיל לפרסם את הפרוטוקולים שלה. התפיסה הציבורית של המהלך הזה היא שהוועדה תתחיל למעשה לקיים "שימוע פומבי" למועמדים בפניה, בדומה לשימוע שעוברים מועמדים לבית המשפט העליון הפדראלי בארצות הברית. אולם מבחינה פורמאלית, כל שעשתה הוועדה הוא להחליט על חשיפה בפני הציבור של הליך שגם כך מתקיים היום.[10] מעשית, הדמיון בין ההליכים מוגבל, משום שבמקום שימוע פומבי וארוך למועמד אחד ויחיד – שנשיא ארצות הברית החליט על מינויו בכפוף לאישור הסנאט – יתקיימו ראיונות קצרים יחסית של מספר מועמדים שהוועדה טרם החליטה בעניינם.

ניתן לראות את המהלך הזה כחלק מתהליך ארוך שמתרחש בישראל בשלושת העשורים האחרונים, של חשיפתם לציבור של דיוני הוועדה לבחירת שופטים. אם בעבר חל כלל של סודיות מוחלטת של דיוני הוועדה ואף של שמות המועמדים העולים לדיון, הרי שלחץ ציבורי הוביל בהדרגה להגברת השקיפות. בשנת 1997 נוספה לכללי הוועדה חובת פרסום של שמות המועמדים בטרם יידון עניינם בפני הוועדה. בשנים 2008-2006 נקבע שאין סודיות בפרוטוקולים של הוועדה שאינם עוסקים במועמדים או בעניינים אישיים. בשנת 2012, בעקבות פנייה של הפורום המשפטי למען ארץ ישראל, החליטה הוועדה להתחיל לפרסם את הפרוטוקולים שלה. מאז מבחינה הוועדה בין פרוטוקול מלא שנשאר חסוי לבין נוסח חלקי של הפרוטוקול שמתפרסם באופן סדיר. המהלך האחרון בתהליך הזה הוא כאמור ההחלטה לשדר לציבור את הראיונות של המועמדים לעליון. במבט רחב עוד יותר, ניתן לראות בתהליך הזה חלק ממאמץ לחזק את אמון הציבור ברשות השופטת על ידי הגברת שקיפותה, וזאת לא רק בהליכי הוועדה לבחירת שופטים אלא גם בהקשר של עקרון פומביות הדיון השיפוטי עצמו, כגון בהחלטה שהתקבלה במהלך מגפת הקורונה על פרויקט ניסיוני שבמסגרתו משודרים בשידור ישיר דיונים אחדים של בית המשפט העליון, או בהחלטה דומה ומאוחרת יותר ביחס לשימוע פסקי דין של יתר הערכאות.

 

הרעיון המסדר של הליך בחירת השופטים – היסטורית ותיאורטית

האם המהלך הזה טוב או רע? כדי לענות על השאלה הזו, צריך לתאר בקצרה את העקרונות שצריכים לעמוד בבסיס עיצוב כל שיטה לבחירת שופטים, ובפרט הרעיונות שעמדו בבסיס שיטת בחירת השופטים בישראל.

בספרות מדברים בעיקר על שניים או שלושה עקרונות מסדרים של השיטה לבחירת שופטים: עצמאות או אי-תלות שיפוטית, אחריותיות שיפוטית, ולעתים כעקרון נוסף – שיקוף חברתי בהרכב בתי המשפט. איזון ראוי בין העקרונות האלה אמור להבטיח מצד אחד שהליך מינוי השופטים וקידומם ישמור על אי-תלותם בשלטון ויבטיח את פסיקתם באופן מקצועי וניטראלי לפי החוק. מצד שני, בפרט על בסיס ההבנה ששופטים אינם רק "הפה המכריז על המילים של החוק" (מונטסקייה, על רוח החוקים) אלא גם משפיעים על גיבוש מדיניות פוליטית, חברתית וכלכלית – איזון ראוי בין עקרונות אלה צריך להבטיח גם את אחריותיות השופטים אל מול האזרחים, אשר בלעדיה עלולים השופטים לאבד את הלגיטימציה הדמוקרטית שלהם. בישראל הושג איזון זה באמצעות ההרכב של הוועדה לבחירת שופטים, הכולל מחד גיסא נבחרי ציבור (שני חברי כנסת ושני שרים, האחד מהם שר המשפטים העומד בראשות הוועדה), ומאידך גיסא שלושה שופטים ושני נציגים של לשכת עורכי הדין (ראו גיא לוריא, "סיפור הקמתה של הוועדה לבחירת שופטים – שיטת מינוי השופטים כיום").

האיזון בין שני עקרונות אלה צריך להיעשות מתוך ראייה רחבה של ההסדרים המסדירים את פעולת הרשות השופטת, ומתוך ראייה רחבה של השיטה החוקתית בכלל. לשם הדוגמא, ברשות השופטת בארצות הברית נהוג הליך מינוי לבית המשפט העליון הפדראלי המדגיש את יסוד אחריותיות השופטים (מינוי בידי הנשיא והסנאט בצד הליכי שימוע פומביים), אך בצד זה נהוגים הסדרים השומרים היטב על אי-תלותם, כגון מינוי לכל החיים המשוריין בחוקה נוקשה ועצמאות מוסדית רבה לרשות השופטת. ישראל, לעומת זאת, היא כמעט תמונת ראי: לשופטים עצמם יש משקל בבחירת השופטים, בהליך המדגיש – יותר מאשר בשיטה האמריקנית – את עצמאותם, אולם הסדרים הנוגעים למעמד השופטים מעוגנים בישראל בחוק-יסוד או בחוקים שכל רוב קואליציוני יכול לשנותם, ומבחינה מוסדית מערכת בתי המשפט איננה עצמאית מהממשלה אלא מנוהלת על ידה באמצעות שר המשפטים, משרד האוצר ונציבות שירות המדינה מבחינת התקנת סדרי דין, עיצוב התקציב וניצולו, סדרי מנהל וכוח אדם מנהלי, ואף יש לה השפעה באמצעות שר המשפטים על ניהול כוח האדם השיפוטי.[24] ובאופן כללי יותר – בהשוואה לארצות הברית, יש בישראל מחסור במנגנוניים חוקתיים מאזנים ומפקחים על הממשלה.

מבחינת עקרון העצמאות, חשוב להדגיש שמה שעמד לנגד עיניי המחוקקים בשנת 1953 כשהקימו את הוועדה לבחירת שופטים, היה אי-תלותם של חברי הוועדה, ולא רק אי-תלותם של השופטים. הסביר זאת יפה בשנת 1953 שר המשפטים פנחס רוזן בעת הדיונים על הצעת חוק: "הוועדה הזו צריכה להיות בלתי תלויה ואינה צריכה לפעול תחת השפעה של 'פרז'ר-גרופ' וכדומה". העיקרון של אי-תלות חברי הוועדה קיבל עיגון חוקי מפורש בסעיף 6א לחוק בתי המשפט, לפיו על חבר הוועדה להצביע בה "על פי שיקול דעתו, ולא יהיה מחויב להחלטות הגוף שמטעמו הוא חבר בוועדה". מייסדי הוועדה ביקשו, אם כן, לשמר את האחריות והלגיטימציה הדמוקרטיות בהליך בחירת השופטים באמצעות חברותם בוועדה של חברי הממשלה ושל חברי הכנסת ומתן ראשות הוועדה לשר המשפטים, אך בה בעת להביא לכך שהשיקול המקצועי יקבל קדימות בעבודת הוועדה על ידי חברותם בוועדה של גורמי המקצוע (ראו גיא לוריא, "סיפור הקמתה של הוועדה לבחירת שופטים – הסכמה רחבה").

 

מידת השקיפות הרצויה של הליך בחירת השופטים

הדרישה לאיזון ראוי בין עקרונות אלה של עצמאות ואחריותיות, משליכה גם על השקיפות הרצויה של הליך בחירת השופטים באופן כללי – עוד לפני שניגשים להערכת המהלך של הגברת שקיפות הראיונות שאליו עוד נגיע.

מחד גיסא, הליך בחירת השופטים צריך להגשים את עקרון חופש המידע, המחייב את זכות הציבור לדעת מה נעשה בתהליכי קבלת ההחלטות של הוועדה לבחירת שופטים. עקרון חופש המידע הוא במובן הזה חלק מעקרון האחריותיות הדמוקרטית של הוועדה כגוף הנאמן לציבור. השקיפות חיונית כדי לשמור על אמון הציבור בתהליך הבחירה (וכך גם בשופטים המתמנים). הליכים המתנהלים לחלוטין באפלה עלולים להביא את הציבור לסבור (בטעות או בצדק) שההסתרה מחביאה חוסר מקצועיות בהליך הבחירה, שיקולים לא ענייניים, או חלילה שחיתות.

מאידך גיסא, שקיפות מוחלטת אינה רצויה. הגשמת עקרון חופש המידע חייבת לאזן את אחריותיות הוועדה עם עקרון אי-תלות חברי הוועדה ועצמאותם של השופטים המתמנים, ובהם מועמדים לקידום לעליון שכבר מכהנים כשופטים. שקיפות יתר עלולה לפגוע באפשרות של חברי הוועדה לנהל בחופשיות דיונים פנימיים על מידת התאמתם של מועמדים. היא עלולה לחשוף את חברי הוועדה ללחצים פסולים, להשפעה מצד קבוצות אינטרס (שממנה חשש שר המשפטים רוזן בזמנו), או ללחץ מצד הגופים שמטעמם הם מכהנים בוועדה – אשר יפגעו באי-תלותם של חברי הוועדה וימנעו מהם להחליט מתוך שיקול דעתם העצמאי, כמצוות הוראת סעיף 6א לחוק בתי המשפט. שקיפות יתר עלולה לחשוף פרטים אישיים של המועמדים, דבר שעלול להרתיע מועמדים פוטנציאליים מלהגיש את מועמדותם. הערות שליליות על אי-התאמתם של שופטים מכהנים לקידום לעליון, עלולות לערער את אמון הציבור בשופטים אלה ובמערכת באופן בלתי מוצדק (שהרי זה שמועמד אינו המתאים ביותר לקידום לעליון, אינו אומר שהוא שופט לא טוב). המסקנה היא ששקיפות מלאה אינה רצויה. במקום זה, למען שמירה על פרטיות ועל אי-תלות ההליך והשופטים, נחוץ הסדר מאוזן עם חריגים לכלל שקיפות ההליכים.

 

יתרונות המהלך

בהביננו את העקרונות, נפנה כעת לבחינת המהלך של מתן פומבי לראיונות הוועדה עם המועמדים לעליון. ראשית, השידור של ראיונות אלה חושף את אופן ניהולם לעין הציבור ולביקורתו וכך מחזק את עקרון האחריותיות הדמוקרטית של הוועדה, מבלי להפר את האיזון שהושג בהרכב הוועדה בין עקרונות האחריותיות והאי-תלות. יש בכך יתרון מבחינת לגיטימציה דמוקרטית. שנית, בשנים האחרונות סבלה התדמית הציבורית של ההליך שנערך בוועדה משערוריות שהעיבו עליה. בהנחה שהראיונות שנערכים הם ענייניים ומקצועיים, חשיפתם לעין הציבור עשויה לשפר את התדמית הזו ולחזק כך את אמון הציבור ברשות השופטת. לבסוף, בכל רפורמה בהליך בחירת השופטים, יש יתרון למהלכים קטנים על פני רפורמות גדולות. הליך בחירת השופטים קיבל מעמד מיוחד ורב-חשיבות בשיטה החוקתית של ישראל. לאחר כשבעה עשורים שבהם היא פועלת, הוועדה לבחירת שופטים הוכיחה את עצמה על ידי שמירה על אי-תלות השופטים ובחירתם על בסיס שיקולים מקצועיים, תוך שהיא מביאה בחשבון שיקולים חברתיים רחבים יותר, כגון הגדלת השיקוף החברתי של הרכב בתי המשפט.

לדעתי, על רקע הסיכון שכל מהלך עלול לקלקל יותר ממה שהוא עשוי לתקן, עלינו לאמץ עמדה שמרנית שבמסגרתה שינויים צריכים להיעשות במשורה, ורק אם נחיצות השינוי ברורה ונדרשת. למהלך הנוכחי יתרון בכך שהוא מצומצם הרבה יותר מאשר הצעות אחרות שמוצעות כיום, כגון עריכת שימועים פומביים בפני ועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת, הצעות אשר עלולות לשנות באופן חד ובלתי מוצדק את האיזון שהושג בישראל בין עקרונות העצמאות והאחריותיות בהליך בחירת השופטים.

 

סיכוני המהלך

למרות היתרונות הגלומים במהלך, יש בו גם סיכונים – שאני מקווה שלא יתממשו. רבים מהמועמדים לעליון הם שופטים מכהנים. דינמיקה של ראיונות פומביים, שבהם נבחרי ציבור שואלים את המועמדים שאלות אישיות, שאלות הנוגעות לעמדתם האפשרית בסוגיות משפטיות שעשויות לעמוד להכרעתם ואולי שאלות פוליטיות ואידיאולוגיות, עלולה לפגוע באי-תלות השופטים ועלולה לערער את אמון הציבור בהם. שאלות כאלה שיישאלו בפומבי עלולות לחשוף את השופטים ללחצים ציבוריים, להכניס שיקולים בלתי ענייניים להליך המינוי ולהביא לפוליטיזציה שלו. הצורך לענות על שאלות מתריסות וחושפניות עלול להרתיע את המועמדים הפוטנציאליים מלהגיש את מועמדותם, משום שהם עלולים למצוא עצמם נאלצים לענות בפומבי על שאלות בעלות גוון פוליטי או אישי.

למעשה, בניגוד לטענה לפיה אין מדובר בשינוי מהותי של הליך בחירת השופטים על ידי הוספת שימוע פומבי, אלא בחשיפתו לציבור של ראיון שגם כך מתקיים היום, יש חשש שהכנסת המצלמות לחדר הוועדה תשנה את הריאיון ותהפכו לשימוע ולתיאטרון פוליטי במתכונת שתתקרב להליכי השימוע בארצות הברית. שם, הליכי השימוע הפכו בעשורים האחרונים להיות פוליטיים ומפלגתיים יותר עם רצון של סנאטורים להתבלט בסיקור התקשורתי, לחצים של קבוצות אינטרס וקמפיינים עתירי ממון שנועדו להשפיע על דעת הקהל. שאלות נשאלות לא פעם רק לצרכי פרסום, וסנאטורים מנסים לעתים ללחוץ על המועמדים לענות כיצד יחליטו בפסקי דין עתידיים, ובכך מסכנים את אי-תלותם של השופטים המתמנים, ומביאים להתמחות המועמדים בתשובות מתחמקות לשאלות רגישות. לא מעט ביקורת מושמעת בארצות הברית על הליכים "מקולקלים" אלה (ראו, למשל, John Anthony Maltese, The Selling of Supreme Court Nominees). אם הראיונות שייערכו בישראל יתקרבו בדמותם לשימועים בארצות הברית, הם עלולים לפגוע באמון הציבור בניטראליות הפוליטית של הרשות השופטת.

 

שקיפות היכן שבאמת נדרש

אני מקווה שהסיכונים שפירטתי לא יתממשו ושהראיונות לא יהפכו לאירועים תיאטרליים שבמהלכם תפגע אי-תלות חברי הוועדה והשופטים ויכורסם אמון הציבור ברשות השופטת. אני מקווה שהפומביות תביא עמה דווקא הליך מקצועי ושקול בפני הציבור. אפשר לתרום לתוצאה זו, על ידי קביעה מפורטת יותר בכללי הוועדה של סדרי ההליך, באופן שיבטיח ראיונות ענייניים שיבחנו את מידת ההתאמה של המועמדים לעליון לפי הקריטריונים המקצועיים שנקבעו לכך.

עם זאת, לדעתי הסיכונים הגלומים במהלך גוברים בסכנתם על התועלת שעשויה להיות בהגברת השקיפות. לכן, אני סבור שהיה רצוי במקום להגביר את השקיפות של הליך בחירת השופטים בהיבטים אחרים שלו. הדוגמה הבולטת ביותר היא הליכי המיון המכונים "קורס ההכנה לשפיטה". הליכי מיון אלה הם כיום נדבך מרכזי באופן הערכת המועמדים לשיפוט לערכאות שמתחת לבית המשפט העליון. אולם תכניו, סדריו והמשקל הניתן לו בהחלטת הוועדה אינם מוסדרים – לא כל שכן שקופים לציבור. לדעתי, במקום מתן פומבי לראיונות, רצוי לשר המשפטים לקדם את ההסדרה והפרסום של התכנים, המסגרת והמשקל של קורס ההכנה לשפיטה. הגברת אחריותיות הוועדה וקידום שקיפות דרכי עבודתה על ידי הסדרה ופרסום של הקורס אינם כרוכים בסיכונים הגלומים בשידור הראיונות (פגיעה באי-תלות חברי הוועדה וכו') – ההפך הוא הנכון. דווקא העדר ההסדרה של הליך כה מרכזי שהוועדה מחייבת את המועמדים לשיפוט לעבור, פותחת פתח לכשלים, ללחצים פסולים ולתקלות. באותה הזדמנות, היה מקום לשקול לחייב גם מועמדים לשיפוט בבית המשפט העליון – אלה שאינם מכהנים כבר כשופטים – לעבור את קורס ההכנה לשפיטה ועל ידי כך לחזק את אופיו המקצועי של ההליך בעניינם.

גיא לוריא הוא ד"ר להיסטוריה, עורך דין ועמית מחקר במכון הישראלי לדמוקרטיה

* מערכת "דיומא" רוצה להודות לד"ר גיא לוריא ולמערכת כתב העת עיוני משפט על הסכמתם לפרסום עיבוד של המאמר שהופיע בפרויקט תְּגוּבִיּוֹת* מִשְׁפָּט. לפרסום במקור, כולל מראי מקום מלאים, ראו גיא לוריא, "שידור ישיר של ראיונות המועמדים לבית המשפט העליון – האם המהלך רצוי?", תְּגוּבִיּוֹת* מִשְׁפָּט, 7 ביוני 2022

users: גיא לוריא

עוד בנושא

אולי יעניין אותך

הנקראים ביותר

המלצת העורכים

החדשים ביותר