סיפור הקמתה של הוועדה לבחירת שופטים – שיטת מינוי השופטים כיום

בתמונה ישיבה של הוועדה לבחירת שופטים, 2022

בשנת 1953 אימצה מדינת ישראל שיטת מינוי שופטים חדשה ופורצת דרך לשעתה. בהשראת שיטה שהתקבלה לראשונה בצרפת, נקבע ששופטים ימונו על ידי ועדה לבחירת שופטים שחברים בה נציגים מהרשות המבצעת, מהרשות המחוקקת, מהרשות השופטת וממקצוע עריכת הדין.

ההחלטה להקים את הוועדה לבחירת שופטים לא הייתה מובנת מאליה. הממשלה ושר המשפטים אשר החזיקו במושכות תהליך מינוי השופטים עד אז, החליטו לוותר על סמכותם ועל כוחם כדי להגביר את אי תלות השופטים בממשלה.

מהותית היה זה מהלך חוקתי במלוא מובן המילה: הממשלה והכנסת החליטו עליו בהסכמה עם נציגי האופוזיציה בכנסת, בהליך שקול וארוך (שנמשך על פני שני כנסות), וההסדר עסק בסדרי יסוד של היחסים בין רשויות השלטון. בשנת 1984 עוגן ההסדר הזה בחוק יסוד השפיטה, וקיבל מעמד נורמטיבי חוקתי גם במישור הפורמלי.

מדובר אפוא בהסדר בעל מעמד חוקתי ותרבותי מיוחד ורב משמעות בשיטת המשפט בישראל. ההסדר הזה הושג מתוך ראייה ממלכתית של מעמד השופטים ובמשך עשורים רבים היה גורם מרכזי בהבטחת אי תלותם של השופטים בממשלה ובכנסת.

בסדרת מאמרים זו המבוססת על מחקר מדיניות שפרסמתי במכון הישראלי לדמוקרטיה, אני מספר את סיפור הקמתה של הוועדה לבחירת שופטים (בין היתר על בסיס מקורות ארכיוניים שנחשפו לראשונה במחקרי). במאמרים הבאים נעסוק בסיפור ההיסטורי אבל ראשית יש להסביר על הוועדה לבחירת שופטים ועל דרכי פעולתה כיום – ולכך יוקדש המאמר הראשון בסדרה.

• סיפור הקמתה של הוועדה לבחירת שופטים – הרקע לרפורמה בשיטת מינוי השופטים

• סיפור הקמתה של הוועדה לבחירת שופטים – הסכמה רחבה

• סיפור הקמתה של הוועדה לבחירת שופטים – מחלוקות והכרעות

• סיפור הקמתה של הוועדה לבחירת שופטים – יציבות ההסדר שהושג

הוועדה לבחירת שופטים – הרכבה ודרכי פעולתה

חוק יסוד השפיטה קובע ששופטים בישראל ממונים על ידי נשיא המדינה לפי בחירתה של הוועדה לבחירת שופטים. בוועדה זו מכהנים תשעה חברים:

שלושה שופטים: נשיא בית המשפט העליון ועוד שני שופטים אחרים של בית המשפט העליון, שנבחרים על ידי חבר שופטיו לתקופה של שלוש שנים;

שני שרים: שר המשפטים, שמכהן גם כיושב ראש הוועדה, ושר נוסף שנבחר על ידי הממשלה, לעיתים לכל תקופת כהונת הממשלה ולעיתים לחלקה (ראו, למשל, החלטה 428 של הממשלה ה-33 "קביעת שר כחבר בוועדה לבחירת שופטים בנוסף לשרת המשפטים");

שני חברי כנסת: הכנסת בוחרת בהצבעה חשאית את חברי הכנסת החברים בוועדה. לפי החוק חברי הכנסת מכהנים "כל עוד הם חברי הכנסת", ומשתמה כהונת הכנסת – עד שהכנסת החדשה בוחרת חברים אחרים במקומם. לפי נוהג שהחל בשנת 1990 אבל נתערער בשנים האחרונות, נבחרים נציג של הקואליציה ונציג של האופוזיציה (ראו עניין אבירם, בג"ץ 9029/16; עניין התנועה למען איכות השלטון בישראל, בג"ץ 4956/20).

שני נציגים של לשכת עורכי הדין: המועצה הארצית של הלשכה בוחרת את שני נציגיה בוועדה בבחירה חשאית לתקופה של שלוש שנים.

בחוק נקבעו תנאי כשירות מינימליים הדרושים כדי להתמנות לשופט, שהם הכשרה וניסיון מקצועי בתחום המשפט (עריכת דין, שיפוט או הוראת משפטים). מעבר לכך נקבע בחוק גם מי רשאי להציע מועמדים לוועדה: שר המשפטים, נשיא בית המשפט העליון או "שלושה חברי הוועדה כאחד".

ההחלטות מתקבלות בוועדה בהסכמת רוב רגיל מבין המשתתפים בדיון, חוץ מאשר בעת מינוי שופט לבית המשפט העליון, אשר צריך להתקבל ברוב של שבעה מתשעת חברי הוועדה. לכן, אף שהפרוטוקולים של הוועדה אינם מציינים באיזה רוב מתקבלת כל החלטה למינוי שופטים, בפועל החלטות הוועדה באשר למינוי שופטים לבית המשפט העליון מתקבלות בהסכמה רחבה, וגם באשר למינוי ליתר בתי המשפט ניכר שהוועדה מתפקדת היטב, על רקע הצלחתה בשנים האחרונות למנות מספר גדול של שופטים (לאור העלייה במספר תקני השיפוט).

תרשים 1 – מספר תקני השיפוט בשנים 2018-2009 (על בסיס נתוני הנהלת בתי המשפט שהתקבלו בעקבות בקשת חופש מידע)

תרשים 2 – מספר השופטים והרשמים הבכירים שמונו או שקודמו כל שנה בשנים 2018-2009 (על בסיס נתוני הנהלת בתי המשפט שהתקבלו בעקבות בקשת חופש מידע)

הוועדה לבחירת שופטים קבעה כללים למיון המועמדים לשפיטה. תהליך המיון מרוכז על ידי הנהלת בתי המשפט והוא כולל הופעה בפני ועדת משנה של הוועדה לבחירת שופטים, קורס למועמדים לשפיטה (שמועבר על ידי שופטים בנוכחות משקיפים מלשכת עורכי הדין), והחלטה של ועדת המשנה. מי שוועדת המשנה אישרה את מועמדותו נכלל במאגר מיוחד שנשמר בהנהלת בתי המשפט.

אם יש צורך במינוי שופט אפשר להעלות את מועמדותו של המבקש לדיון במליאת הוועדה לבחירת שופטים. בפועל, בדרך כלל מתכנסת מליאת הוועדה לבחירת שופטים בין שלוש לחמש פעמים בשנה. בתהליך הקידום של שופטים מכהנים מעורבות ועדת המשנה שבפניה מופיעים המועמדים והוועדה לבחירת שופטים, שחבריה רשאים לקבל לעיונם פסקי דין של השופטים המועמדים לקידום ושגם בפניה המועמדים עשויים להופיע (אם דרש זאת מי שמוסמך להציע מועמדים). מלבד שתי אלה פועלת בתהליך הקידום גם ועדה לבחינת אפשרויות קידום או "ועדת השתיים", המורכבת משתי שופטות בדימוס שבחר נשיא בית המשפט העליון. ועדה זו מייעצת לנשיא בית המשפט העליון באשר למועמדים המומלצים מקרב השופטים המכהנים.

שיטת המינוי הזו נועדה במפורש להבטיח את מינוי השופטים בהתאם למקצועיותם בתחום המשפט והשיפוט, כדי להבטיח את אי-תלותם השיפוטית שנקבעה בחוק היסוד: "בעניני שפיטה אין מרות על מי שבידו סמכות שפיטה, זולת מרותו של הדין" (חוק יסוד השפיטה). דבר זה ניכר בכללים שהוועדה לבחירת שופטים קבעה, שבהם פירטה תכונות אופי וכישורים מקצועיים שלפיהם נמדדים המועמדים לשיפוט, ובהם ידע ומיומנות בתחום המשפט, כושר הבעה וניסוח, יעילות וכושר ביצוע, סמכותיות, מזג שיפוטי, הגינות, עצמאות בחשיבה ואי-תלות, חוכמה ותבונה, תדמית בעיני הזולת בתחום המקצועי ובחיי היום-יום ומוטיבציה (כללי השפיטה (סדרי העבודה של הועדה לבחירת שופטים)).

הרכב ועדת הבחירה – הכולל נציגים של שלוש הרשויות ושל מקצוע עריכת הדין – נועד להבטיח את מימושו של עיקרון חשוב נוסף: אחריותיות דמוקרטית, הן כלפי הציבור, הן כלפי הרשות המחוקקת והרשות המבצעת. כמו כן, מקובל בישראל שבמינוי השופטים יש להעניק משקל לעקרון "השיקוף החברתי", קרי לכך שבית המשפט ישקף בהרכבו את הרכב האוכלוסייה בישראל. כך סיכמה את הדברים ב-2001 הוועדה לסדרי הבחירה של שופטים בראשות השופט יצחק זמיר ("ועדת זמיר"), אשר מונתה לבחון את הנושא על ידי הוועדה לבחירת שופטים: "הבחירה של שופטים חייבת להתבסס, בראש ובראשונה, על הרמה המקצועית והתכונות האישיות של המועמדים. עם זאת, כאשר הרמה המקצועית והתכונות האישיות קיימות במידה הנדרשת, יש לתת משקל גם לעקרון השיקוף החברתי" (דין וחשבון הוועדה לסדרי הבחירה של השופטים).

במאמר הבא אציג את שיטת מינוי השופטים שקדמה להקמת הוועדה לבחירת שופטים, ואת הצעדים הראשונים לקראת הרפורמה בנושא.

גיא לוריא הוא ד"ר להיסטוריה, עורך דין ועמית מחקר במכון הישראלי לדמוקרטיה

* סדרת מאמרים זו מבוססת על מחקר מדיניות שפורסם במכון הישראלי לדמוקרטיה בשנת 2019. מערכת "דיומא" רוצה להודות לד"ר לוריא ולמכון הישראלי לדמוקרטיה על הסכמתם לפרסום עיבוד למחקר המדיניות. למחקר המלא, ראו גיא לוריא, הוועדה לבחירת שופטים