ללא אחריות אישית – על האכיפה המקלה נגד נושאי משרה ברשויות ובתאגידים שעברו על חוקי איכות הסביבה

בתמונה גילה גמליאל השרה להגנת הסביבה

האם חשבתם כי בכירים ברשויות המקומיות, בחברות ובתאגידים יוצאים בקלות מידי מכתבי אישום שמוגשים נגדם בנוגע לעבירות על חוקי איכות הסביבה? אז צדקתם, מאוד, וזה רק חלק מהתמונה הבעייתית.

מחקר שסיימתי להכין לאחרונה (ביוזמה אישית כפעיל חברתי) בדק חלק ניכר מהפעילות המשפטית של המשרד להגנת הסביבה בתחום האכיפה של חוקי איכות הסביבה בין השנים 2012 ל-2016. זאת על בסיס מידע שנמסר מהמשרד עצמו.

המחקר חשף מצב בעייתי ביותר לגבי ערוצי הפעולה המנהלי, האזרחי והפלילי של המשרד (ככלל, מדובר בכל ערוצי האכיפה שלו). להלן חלק מעיקרי הממצאים.

באשר לערוץ המנהלי נמצא, כי במהלך תקופת המחקר המשרד אכן הטיל כל שנה עשרות עיצומים כספיים. יחד עם זאת, רובם המכריע של העיצומים, כ-99% מהם, הוטלו רק על הרשויות המקומיות, החברות והתאגידים (להלן ביחד "תאגידים") ולא על נושאי המשרה שבהם. כלומר, נושאי המשרה יצאו נקיים ללא צורך לשלם כל סכום שהוא מכיסם בגין עיצום כספי על התאגיד.

באשר לערוץ האזרחי נמצא כי במהלך תקופה כה ארוכה של חמש שנים המשרד הגיש רק תביעות נזיקין ספורות בגין עבירות על חוקי הגנת הסביבה.

בנוגע לערוץ הפלילי, בו עסק עיקר המחקר, התגלו ממצאים בעייתיים רבים:

התברר כי בלא מעט פעמים הוגשו כתבי אישום רק נגד תאגידים ולא נגד נושאי משרה בהם. מצב זה תמוה ובעייתי. כיצד ייתכן שהמשרד מצא כי התאגיד עבר עבירה ואף אחד מנושאי המשרות בו לא עבר עבירה!?

זאת ועוד, גם כאשר הוגשו כתבי אישום נגד נושאי המשרה בתאגידים נתגלו מספר תופעות בעייתיות:

ב-36% מהתיקים נמחקו כתבי האישום נגד נושאי המשרה כאשר כתבי האישום נגד התאגידים בהם כיהנו נותרו על כנם. תופעת מחיקת כתבי האישום התקיימה בערך פי 25 פעמים יותר ביחס לנושאי משרה בתאגידים מאשר ביחס לתאגידים בהם כיהנו.

ב-17% מהתיקים נקבע "אשם ללא הרשעה" לגבי נושאי המשרה. זהו מצב מקל מאוד לנושאי המשרה, שכן למרות שנקבע כי הם עברו עבירות, לא התווסף להם רישום פלילי על כל הבעייתית הרבה הכרוכה בכך עבורם. תופעת קביעת "האשם ללא הרשעה" התקיימה בערך פי עשרים פעמים יותר ביחס לנושאי משרה בתאגידים מאשר ביחס לתאגידים בהם כיהנו.

ולגבי אותם נושאי המשרה שלא נמחק נגדם כתב האישום – כלומר, רק ב-64% מהתיקים – יש להוסיף ולציין:

עונשי הקנס וההתחייבות הכספית שנפסקו נגדם היו ברוב המכריע של המקרים נמוכים פי עשרה ביחס לאלו שנפסקו, בגין אותן עבירות, נגד התאגידים בהם כיהנו.

עונשי מאסר הוטלו על נושאי משרה ועל אנשים שאינם נושאי משרה בתאגיד באופן נדיר – רק 0.8% מהעונשים!

גם במקרים הנדירים, כאמור, בהם כבר הוטלו עונשי מאסר, נפסק מאסר לפרק זמן קצר ביותר - ממוצע מעשי של חודש וחצי לפסק דין!

לסיכום, פעילות המשרד בערוץ הפלילי לוקה בהטיה משמעותית לטובת הקלה ביחס לנושאי משרה בתאגידים, ובהטלת עונשים קלים מאוד אבסולוטית על אנשים (נושאי משרה בתאגידים או כאלו שאינם נושאי משרה בתאגידים).

התמונה הבעייתית שתוארה לעיל לגבי הערוץ הפלילי נובעת בעיקרה מהסדרי טיעון מקלים מדי שהמשרד הגיע אליהם ברוב התיקים (כשני שלישים מהם). הסדרי טיעון אלו לרוב אומצו על ידי בתי המשפט, לעיתים באופן עיוור (כלומר, מבלי לבדוק את פרטי התיק). דהיינו, האחריות למצב הבעייתי בנוגע לערוץ הפלילי מוטלת על המשרד להגנת הסביבה כמו גם על בתי המשפט. זאת, בניגוד לערוצי הפעולה המנהלי והאזרחי שלגביהם האחריות למצב הבעייתי שתואר לעיל מוטלת רק על המשרד.

ויודגש, כי הרטוריקה הרשמית של המשרד ושל בתי המשפט תומכת ביחס מחמיר נגד נושאי משרה בתאגיד. כך, למשל, בפסק הדין שניתן בפרשת "שמן תעשיות" כתבה שופטת בית המשפט המחוזי בחיפה, השופטת תמר נאות פרי (כל ההדגשות שלי ר. נ. צ.): "קיימת חשיבות להרשעת נושאי המשרה הבכירים במקרים כגון אלו, בשל שהם קובעי ההחלטות אשר משליכות על קיומם של המטרדים והסרתם, ומעורבותם האישית בהליך הפלילי היא אחת מהדרכים האפקטיביות ביותר למנוע את המטרדים ולהחיש את הסרתם. הדרג הבכיר הוא שקובע את המדיניות, הוא שאחראי על התקציב הנדרש ובכוחם של אלו לנקוט את האמצעים למניעה ולהסרה. אני אף סבורה כי הימנעות מהרשעה משדרת מסר בלתי ראוי מטעמה של מערכת המשפט וכי הרשעה תורמת תרומה משמעותית בהרתעה, הן לגבי המשיבים דכאן והן לגבי נושאי משרה אחרים בחברות דומות." למרות הנאמר בפסק הדין, מממצאי המחקר עולה, כאמור, שהמציאות בשטח היא ככלל הפוכה, וישנה תמיכה מצד שני המוסדות האלו, ביחס מקל כלפי נושאי משרה בתאגיד.

הממצאים החמורים של המחקר ביחס למשרד להגנת הסביבה הולכים יד ביד עם הממצאים החמורים של דו"ח מבקר המדינה שפורסם בשנת 2019 ושעסק בפעולות האכיפה של המשרד בין השנים 2013 ל-2018. הדו"ח מתח ביקורת נוקבת על היבטים רבים וחשובים בפעילות האכיפה המנהלית והפלילית של המשרד, שקצרה היריעה מלתארם כאן. אציין רק לדוגמא, כי המבקר מצא שלא נעשו כל פעולות אכיפה של המשרד לגבי 59% מהמפגעים הסביבתיים שדווחו למשרד.

כלומר, קיימים סיכויים רבים שעבריינים סביבתיים בכלל לא ייתפסו או לא ידווחו למשרד כעבריינים. ואם הם כן ידווחו למשרד – יש סיכוי של 59% שהמשרד לא יפעל נגדם כלל. ואם המשרד כן יפעל נגדם – באותם 41% מהמקרים – אז מממצאי המחקר שהכנתי עולה שמירב הסיכויים שהם לא יענשו באופן משמעותי. סיכויים אלו גדלים בהרבה כאשר מדובר בנושאי משרה בתאגיד. בעיה אחרונה זו חמורה במיוחד היות שנושאי המשרה בתאגידים הם אלו שמנהלים את התאגידים ושבידם השליטה לקבוע האם התאגיד ישמור על חוקי הסביבה או יפר אותם. כך, למשל, ברור כי אם מנהל תאגיד יישלח למאסר לתקופה קצרה של אפילו רק חצי שנה, לאחר מכן הוא לבטח ימנע ביצוע של עבירה על חוקי הגנת הסביבה על ידי התאגיד אותו הוא מנהל. לבטח כך יהיה הדבר גם לגבי נושאי משרה בתאגידים אחרים שישמעו על כך ויירתעו מעונש המאסר האפשרי.

אז אם תהיתם מדוע היקף הפגיעה בסביבה בישראל כה גדול, הרי שמאמר זה תיאר מספר גורמים מרכזיים לכך, המצויים, כאמור, באחריות של בתי המשפט ובעיקר של המשרד להגנת הסביבה. ויודגש, כי לפי המשתמע מהתגובה של המשרד להגנת הסביבה למחקר, המדיניות הבעייתית של המשרד שאובחנה לגבי השנים 2016-2012, התקיימה, ככלל, גם מאז ועד עתה.

המחקר נשלח לאחרונה לחברת הכנסת גילה גמליאל, המכהנת כשרה להגנת הסביבה. נקווה שהשרה תמצא לנכון להשתמש בממצאי המחקר ובאמצעים נוספים, כדי לקדם רפורמה רחבת היקף במדיניות האכיפה של המשרד שתטפל בבעיות שאובחנו במחקר ובנושאים נוספים. אם השרה תפעל באופן כזה, היא תיזכר כמי שתרמה באופן משמעותי ביותר לשמירה על הסביבה בישראל.

המחקר נשלח לאחרונה גם לנשיאת בית המשפט העליון כב' השופטת אסתר חיות ולמנהל בתי המשפט כב' השופט דר' יגאל מרזל. נקווה גם כי שופטי בתי המשפט יירתמו למשימה החשובה של הגנה משמעותית יותר על הסביבה. הם יכולים לעשות זאת, למשל, על ידי אימוץ מצומצם יותר של הסדרי הטיעון המקלים שהמשרד להגנת הסביבה מגיש לאישורם, פסיקת עונשים משמעותיים יותר, הפסקת ההטייה הניכרת לטובת נושאי המשרה בתאגידים וכיוצא באלה.

ולסיום, נקווה כי גם הכנסת, בדגש על ועדת הפנים והגנת הסביבה, תיכנס לעובי הקורה וזאת במטרה לתמוך בשינוי היסודי הנדרש באופן אכיפת חוקי הגנת הסביבה על ידי המשרד להגנת המשרד ובתי המשפט. לצערי, פנייתי עם ממצאי המחקר ליו"ר וועדה זו, חברת הכנסת מיקי חיימוביץ', לא נענתה עד כה.

נקווה לשיפור הטיפול של הרשויות בנושא וזאת לטובת הסביבה שיקרה לכולנו.

* לקבלה בחינם של עותק המחקר נא לפנות לThis e-mail address is being protected from spambots. You need JavaScript enabled to view it.

ד"ר רפי נץ-צנגוט הוא חוקר בתחומים של זיכרון קולקטיבי, של סכסוכים ושל שחיתות שלטונית, עורך דין, ופעיל חברתי בתחומים של שחיתות, איכות הסביבה ועוד