הכרזת העצמאות אינה מגבילה את הסמכות המכוננת

הכרזת העצמאות לא יודעת את נפשה מרוב שמחה. מסמך שבית המשפט סירב להשתמש בו בשביל לבטל תקנות הגנה מנדטוריות, שודרג בתקופה האחרונה למסמך שמכוחו ניתן לבטל חוקי יסוד!

אז בואו נחזור לטקסט של הכרזת העצמאות ונראה הכצעקתה:

"אנו קובעים שהחל מרגע סיום המנדט, הלילה, אור ליום שבת ו' אייר תש"ח, 15 במאי 1948, ועד להקמת השלטונות הנבחרים והסדירים של המדינה בהתאם לחוקה שתיקבע על-ידי האספה המכוננת הנבחרת לא יאוחר מ-1 באוקטובר 1948 – תפעל מועצת העם כמועצת מדינה זמנית, ומוסד הביצוע שלה, מנהלת-העם, יהווה את הממשלה הזמנית של המדינה היהודית, אשר תיקרא בשם ישראל".
:
הכרזת העצמאות קבעה אפוא תכנית פעולה. בתוך ארבעה חודשים וחצי אחרי ההכרזה תיבחר אסיפה מכוננת אשר תכונן חוקה למדינה. בחוקה ייקבעו מוסדות שלטון קבועים ודרכי בחירתם. ועד שייבחרו המוסדות הקבועים בהתאם למה שייקבע בחוקה, סמכויות השלטון זמניות מסורות בידי מועצת המדינה הזמנית ובידי ממשלה זמנית (מנהלת-העם).

האסיפה המכוננת

בשל מלחמת העצמאות נדחו הבחירות לאסיפה המכוננת הבחירות ל-25 בינואר 1949. הבחירות נערכו לפי הוראות פקודות הבחירות לאסיפה המכוננת שחוקקה מועצת המדינה הזמנית החל מנובמבר 1948.

אחרי בחירות בהן השתתפו 87 אחוזים מבעלי זכות הבחירה, התכנסה האסיפה המכוננת לראשונה ב-14 בפברואר 1949. אולם, ב-16 בפברואר חוקקה האספה המכוננת את חוק המעבר בו הכריזה על עצמה כעל "הכנסת הראשונה" והחלה לתפקד כרשות מחוקקת. ב-20 באוגוסט 1951, האסיפה המכוננת, היא הכנסת הראשונה, התפזרה מבלי שנכתבה חוקה.

ב-13 ביוני 1950, כשנה לפני התפזרותה, קיבלה הכנסת הראשונה את החלטת הררי המפורסמת, המקור לחוקי היסוד, שלא כאן המקום להרחיב עליה (ראו "פסיקתא – החלטת הררי").

מהי הכרזת העצמאות – ומהי לא?

על פי הכתוב בהכרזת העצמאות אפשר להבין מהו מסמך זה, ומהו לא.

ראשית, וזו עובדה היסטורית, הכרזת העצמאות אינה החוקה של מדינת ישראל. ולא רק משום שההכרזה נכתבה בתחילה על ידי מספר מצומצם של פקידים שמינה שר המשפטים המיועד, שוכתבה על ידי ועדות שהקימה מנהלת העם (גוף לא נבחר), ונוסחה הסופי נערך מחדש על ידי בן גוריון בערב לפני הכרזת המדינה, אלא פשוט משום שהיא עצמה מדברת על חוקה שתכונן בהמשך.

שנית, הכרזת העצמאות היא לא מקור הסמכות של האסיפה המכוננת. מקור הסמכות של האסיפה המכוננת – הן מבחינת מקור הלגיטימציה לפעולתה והן מבחינת מקור הלגיטימציה לכונן חוקה – אמור היה לנבוע מכך שגוף זה ייבחר על ידי העם. ההכרזה מודיעה שיתקיימו בחירות לאסיפה המכוננת, אבל לא ההודעה היא שנותנת לאסיפה המכוננת את סמכותה, אלא עצם קיום הבחירות דרכן הסמיך העם את האסיפה. לומר שההכרזה היא מקור הסמכות של האסיפה המכוננת זה בערך כמו לומר שאם הכנסת תתפזר מחר, ויתקבל חוק לפיזור הכנסת שבו ייאמר שהבחירות לכנסת הבאה ייערכו בעוד שלושה חודשים, אז מקור הסמכות של הכנסת הבאה הוא לא זה שהיא תיבחר על ידי העם, אלא החוק לפיזור הכנסת.

שלישית, אין בהכרזת העצמאות כל ניסיון להגביל את סמכותה של האסיפה המכוננת. ולא רק משום שהגבלה כזו כלל לא נכתבה בהכרזת העצמאות ואף לא עלתה על דעתו של אף אחד, אלא משום שגוף מצומצם של אנשים לא נבחרים לא אמור להגביל את כוחה של האסיפה המכוננת שבוחר העם.

את כל האמור לעיל הבין בית המשפט העליון היטב בשנים הראשונות לקיומה של המדינה, ובשורה של פסקי דין דחה כל ניסיון לייחס להכרזה תוקף משפטי מחייב. כולל ניסיון לומר שמתוקף ההכרזה יש לבטל תקנות מנדטוריות שהעניקו סמכויות מרחיקות לכת לפקידי ממשל. כך, למשל, כבר בפסק דין זיו (בג"ץ 10/48), מדצמבר 1948, כחודשיים לפני הבחירות לאסיפה המכוננת, הוסבר כי הכרזת העצמאות "באה רק לשם קביעת העובדה של יסוד המדינה והקמתה לצורך הכרתה על-ידי החוק הבינלאומי. היא מבטאת את חזון העם ואת 'האני מאמין' שלו, אבל אין בה משום חוק קונסטיטוציוני הפוסק הלכה למעשה בדבר קיום פקודות וחוקים שונים, או ביטולם".

הניסיון הנוכחי להשתמש בהכרזת העצמאות כמקור תוקף למגבלות על הסמכות המכוננת הוא פשוט מופרך (ראו אהרן ברק, "הסמכות המכוננת הראשונית וההגבלות המוטלות העליה"). בתקופה המכוננת של המדינה אף אחד לא העלה זאת על דעתו, והדברים גם לא מתקבלים על הדעת לאור נסיבות כתיבתה המוזכרות לעיל.

ד"ר יעקב בן-שמש הוא מרצה בכיר למשפט חוקתי ומנהלי בפקולטה למשפטים, הקריה האקדמית אונו