בסימון קו הגבול הימי של ישראל עם לבנון ממשלת המעבר בראשות לפיד חוצה קווים אדומים

מפה של הסכסוך על הגבול הימי בין ישראל ללבנון

בשבועות האחרונים פורסם בתקשורת כי ממשלת המעבר בראשות יאיר לפיד מתכוונת להתקשר עם "לבנון" בהסכם בעניין תיחום הגבול הימי ביניהן. ממשלת המעבר פועלת להשלים את ההסכם ולהתחייב על פיו בזמן הקרוב, לפני הפקת הגז ממאגר כריש, בהתאם לדרישתו של מזכ"ל חזבאללה חסן נסראללה. כל עוד ההסכם ומפת הוויתורים לא הוצגו לציבור, אין לדעת את היקף השטחים שעליהם מוכנה ממשלת המעבר לוותר.

על פי מכתב ששלחו ראשי סיעות האופוזיציה, חבר הכנסת יריב לוין וחברת הכנסת אורית סטרוק לראש ממשלת המעבר לפיד ולראש ממשלת המעבר החליפי נפתלי בנט, ממשלת ישראל "מוכנה לוותר על שטח עצום העומד על כ-860 קמ"ר (ובתוכו אחוז ניכר משדה הגז קאנא), שגבולו מעוגן בהחלטת ממשלה (ה"מ 3452 מיום 10/7/11)". לאחרונה פורסם כי היועצת המשפטית לממשלה חיוותה את דעתה שההסכם לשינוי הגבול הימי לא יותנה באישור הכנסת ויוצג לציבור רק לאחר שיאושר בקבינט.

המכתב של חברי הכנסת יריב לוין ואורית סטרוק

ידוע לכל כי "לבנון" כבר איננה מדינה ריבונית. הממשלה המכהנת על הנייר בלבד איננה מתפקדת והיא איבדה מכבר את השליטה במדינה. באפריל 2022 הכריז סגן ראש הממשלה כי המדינה והבנק המרכזי פשטו את הרגל. בפועל המשא ומתן על השטח מתנהל מול החיזבאללה המאיים על ישראל ואף מתגרה בה. משום כך, ההתקשרות בפועל תהיה עם ארגון טרור שאין להבין מדוע ישראל מבקשת לצייד אותו במשאבים אותם ינצל למאמצי המלחמה בה.

יתר על כן, ממשלת ישראל המבקשת לשנות את קו הגבול הימי היא ממשלת מעבר, אשר על פי הפסיקה הוגבלו מאוד סמכויותיה, עד כדי כך שלא ניתן לממשלת מעבר קודמת להקים ועדת איתור למינוי של פרקליט מדינה קבוע או למנות מנכ"ל משרד ממשלתי, למרות שהמשרה האחרונה היא משרת אמון והשר שהיה מתמנה לאחר הבחירות היה זכאי להחליף את המנכ"ל באדם כלבבו.

ואולם, גם אם הייתה לבנון מדינה ריבונית ואף אם לעת הזאת לא הייתה בישראל ממשלת מעבר, אין זה עולה על הדעת שישראל, בהיותה מדינה דמוקרטית, תתקשר בהסכם חשאי שיקבע את הגבול הימי של המדינה. במיוחד אמורים הדברים כאשר בדין הישראלי חלות הוראות מיוחדות על הסכמים מעין אלה המחייבות את קבלת אישור רוב חברי הכנסת, ואם הרוב המאשר מונה פחות משמונים חברי כנסת – יש צורך גם במשאל עם (חוק יסוד: משאל עם).

הסמכות להתקשר בהסכמים בינלאומיים (treaty-making power)

הליך ההתקשרות בהסכם בינלאומי כולל חתימה בראשי תיבות שמשמעו שנוסח ההסכם סוכם בין הצדדים. בשלב הבא יש צורך באשרור ההסכם שמשמעותו כניסתו לתוקף במישור הבינלאומי. בין שלב החתימה לבין האשרור מתקיים בכל המדינות הליך של אישור ההתקשרות באמנה והוא נעשה לפי המשפט החוקתי של המדינה.

בישראל הסמכות להתקשר בהסכמים בינלאומיים היא בידי הממשלה. בשלב הראשון, עם סיכום נוסח ההסכם, נציג הממשלה חותם עליה, ובהמשך הממשלה מאשרת אותה קודם לאשרורה, מבלי שלאשרור – שמכוחו ניתן לאמנה תוקף במישור הבינלאומי – יקדם אישור הכנסת. כך גם נמסר במזכר מיום 11 במרץ 1951 שישראל העבירה למזכ"ל האו"ם. משום כך, מבחינת המדינות הזרות המתקשרות עם ישראל בהסכמים בינלאומיים, ההליך הפנימי בישראל קודם לאשרור הוא כולו בידי הממשלה.

ב-1963 התנהל בכנסת דיון בהצעת חוק פרטית לפיה ועדת החוץ והביטחון (או מליאת הכנסת במקרים מתאימים) תאשר אמנות קודם לאשרורן. בדיון זה טען שר המשפטים דאז ד"ר דב יוסף כי בידי הכנסת פיקוח מספיק על הממשלה, מאחר שהיא יכולה להפיל אותה בהצבעת אי אמון. עוד טען יוסף כי השיטה בישראל זהה לזו שבאנגליה ובמדינות חבר העמים הבריטי, וכי כל הגבלה על סמכות הרשות המבצעת על ידי המחוקק תפגע באופן חמור בהפרדת הרשויות החיונית בכל מדינה דמוקרטית. בהתחשב בכך שבארצות הברית, הולנד, צרפת, גרמניה, איטליה, בלגיה, דנמרק, שוויץ ובמדינות רבות נוספות מקובל לאשרר אמנות רק לאחר קבלת אישור הפרלמנט, טיעון זה נשמע מוזר בלשון המעטה.

אמת, באנגליה, ממנה ירשנו שיטה זו, כריתת אמנות הייתה מלכתחילה פררוגטיבה של הכתר, אולם עניין זה מתיישב אך בקושי עם משטר דמוקרטי לא מלוכני. ברם, מאז 1924 קיים באנגליה כלל פונסונבי (Ponsonby Rule, על שמו של תת שר החוץ הבריטי באותו זמן) שקבע כלל זה, לפיו הממשלה מניחה אמנות בפני הפרלמנט 21 ימים קודם לאשרורן. הכלל נועד להבטיח שלא תהיינה עוד אמנות סודיות, או הוראות סודיות באמנות, ולבטא את ההכרה שאמנות בינלאומיות אינן אמורות להפתיע את הפרלמנט. בפרלמנט הבריטי יש וועדות שסורקות את האמנות, בוחנות את התאמתן ומחוות את דעתן עליהן. כך גם באוסטרליה, ניו זילנד וקנדה ששיטות המשפט שלהן נבנו באותו מודל, ובהן האמנה מונחת על שולחן הפרלמנט עובר לחתימתן.

כמובן, סמכות הפרלמנט באנגליה חלשה מזו שברובן המכריע של הדמוקרטיות המערביות, שכן אם הממשלה נחושה בכוונתה להתקשר באמנה, כל שהפרלמנט יכול לעשות כדי למנוע את ההתקשרות הוא להפיל את הממשלה בהצבעת אי אמון, אבל הנכונות להפיל את הממשלה תלויה בשיקולים נוספים שאין להם דבר עם אי שביעות הרצון מהאמנה. עם זאת, מצב זה עדיף לאין שיעור על פני המצב בו המדינה מתקשרת בהסכמים בינלאומיים על ידי הממשלה לבדה, הרחק מכל עין שתבחן את מעשיה.

מאז 1984 נקבע גם בישראל כלל דומה. בתקנון עבודה הממשלה, שאושר בהחלטת ממשלה 534 מיום ה-25 במרץ 1984, נקבע כי כל האמנות הטעונות אשרור על ידי הממשלה יונחו על שולחן הכנסת שבועיים לפני אשרורן, אלא אם כן לדעת השר המגיש, בהסכמת שר החוץ ושר המשפטים, נמנעת המצאת עותקי האמנה לכנסת מטעמי דחיפות או סודיות. ב-1 באוגוסט 1984 אומצו ההוראות החדשות בתקנון עבודת הממשלה לתוך הנחיית היועץ המשפטי לממשלה 64.000א.

הנחיית היועץ המשפטי לממשלה 64.000א

באין סכנה ממשית לביטחון המדינה אין למנוע את חופש המידע. אדרבא, דווקא בישראל, שלה בעיות קיומיות רציניות ביותר, חשוב במיוחד להביא בפני הציבור מידע על הבעיות העומדות על הפרק וההצעות לפתרונן. רק דיון ציבורי פתוח, במסגרתו תידונה ההצעות השונות לעומקן, יאפשר קבלת החלטות טובות וראויות. בוודאי שאין זה ראוי להסתיר מהכנסת הסכם בינלאומי.

דברים אלה מקבלים משנה תוקף לאחר שהממשלה מגיעה לסיכום מגובש בעניין הסכם בינלאומי. גם אם עד השלב הזה התנהל המשא ומתן במחשכים, מן הראוי שכעת יועמד נוסח ההסכם במבחן הביקורת הציבורית. הסכם שנחתם בראשי תיבות יש לפרסם מיד ולאפשר לכנסת ולוועדותיה, ובנוסף גם לכל אזרח, להגיב עליו. במישור הבינלאומי, לאחר שמדינה התקשרה באמנה, היא מחויבת לקיים את הוראותיה.

והנה, באוגוסט 2022 פירסמה היועצת המשפטית לממשלה הנחיה חדשה העוסקת בהתקשרות המדינה בהסכמים בין-לאומיים ועבודה משפטית במסגרת גופים בין-לאומיים. ההנחיה החדשה שמספרה 10.300, ביטלה את הנחיה 64.000 משנת 1972 ונתנה בידי יועצים משפטיים – המשנה ליועץ המשפטי (משפט בינלאומי), היועץ המשפטי למשרד החוץ והיועץ המשפטי למשרד המוביל – סמכויות רחבות בהליך ההתקשרות בהסכמים בינלאומיים, מעל ומעבר למקובל בדמוקרטיות מערביות. אמנם, נאמר בהנחיה החדשה כי היא לא באה לגרוע מהאמור בתקנון לעבודת הממשלה בדבר ההליך לאשרור ואישור אמנות בינלאומיות, אבל בכל זאת יש לתמוה מדוע ההוראה המחייבת את הנחת ההסכמים הבינלאומיים על שולחן הכנסת אינה נזכרת בה כלל (הנחיה 64.000א הקובעת את חובת ההנחה על שולחן הכנסת של האמנות הבינלאומיות הטעונות אשרור, אשר לכאורה לא בוטלה בהנחיה 10.300, אינה מופיעה עתה בהנחיות היועץ המשפטי לממשלה שבאתר משרד המשפטים).

מפתיעה מכל היא ההוראה הנוגעת להסכמים בינלאומיים שיישומם דורש צעדים במישור הדין הפנימי כדי שניתן יהיה לעמוד בהתחייבויות המוטלות על המדינה במסגרת הסכמים אלו, לרבות תיקוני חקיקה והתקנת תקנות. לגבי הסכמים כגון אלה, נקבע בהנחיה 10.300 כי האמנה לא תובא לאשרור עד שיבוצעו הצעדים הנדרשים. ואולם, בהנחיה הוסמך המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (משפט בינלאומי) לפטור את הממשלה מהחובה הזאת. משמעות הדבר היא שהיועץ המשפטי לממשלה מוסמך, לפי שיקול דעתו הבלעדי, להתיר למדינה להתקשר בהסכם בינלאומי הסותר את הדין הפנימי. לשיקול הדעת הזה לא נקבעו סייגים והוא גם אינו נדרש לנמק את החלטתו.

הסמכות להתקשר בהסכם המשנה את הגבול הימי

בנוסף לכלל המעוגן כיום בתקנון עבודת הממשלה, שמחייב הנחה של כל הסכם בינלאומי על שולחן הכנסת שבועיים קודם לאישורו בידי הממשלה לצורך אשרורו במישור הבינלאומי (אלא אם כן לדעת השר המגיש, בהסכמת שר החוץ ושר המשפטים, נמנעת המצאת עותקי האמנה לכנסת מטעמי דחיפות או סודיות), על ההתקשרות בהסכם המשנה את קו הגבול הימי חלים כללים מיוחדים.

חוק השטחים התת-ימיים, התשי"ג-1953 קובע כי:

"שטח מדינת ישראל יכלול את קרקע הים והתת-קרקע של השטחים התת-ימיים הסמוכים לחופי ישראל, והם מחוצה למים הטריטוריאליים, עד היכן שעומק המים שמעליהם מאפשר את ניצול אוצרות הטבע שבשטחים אלה".

על פי הפרסומים, ממשלת ישראל מוכנה לוותר על שטח שנכלל בשטחה של מדינת ישראל, בתוך התחום שגבולו עוגן בהחלטת ממשלה (החלטת ממשלה 3452 מיום 10 ביולי 2011), ובנוסף – מהזזת קו הגבול הימי דרומה משתמעת גם גריעה משטח המים הטריטוריאליים של ישראל.

כמפורט במכתבם של חברי הכנסת לוין וסטרוק, מדובר באזורים ימיים שלא הייתה עליהם מחלוקת ושמדינת ישראל החילה בהם את זכויותיה הריבוניות ואת סמכות השיפוט. לא יכול להיות ספק אפוא שהם חלק משטח מדינת ישראל וחוק השטחים התת-ימיים חל עליהם.

חוק יסוד: משאל עם קובע כי:

(א) החליטה הממשלה לאשרר הסכם או לחתום על הסכם, שלפיו המשפט, השיפוט והמינהל של מדינת ישראל לא יחולו עוד על שטח שהם חלים בו, לרבות הסכם הכולל התחייבות לעתיד והתחייבות המותנית בתנאים, יהא ההסכם, לאחר שאושר בכנסת ברוב חבריה, טעון אישור במשאל עם, אלא אם כן אושר ברוב של שמונים חברי הכנסת.

(ב) החליטה הממשלה, שלא בדרך של הסכם, שהמשפט, השיפוט והמינהל של מדינת ישראל לא יחולו עוד על שטח שהם חלים בו, תהא ההחלטה, לאחר שאושרה בכנסת ברוב חבריה, טעונה אישור במשאל עם, אלא אם כן אושרה ברוב של שמונים חברי הכנסת.

חוק יסוד: משאל עם הפקיע מידי הממשלה את הסמכות לחתום או לאשרר הסכמים בינלאומיים שגורעים שטח שהדין הישראלי חל בו ושמעבירים אותו לידי ישות מדינית אחרת. אישורה של היועצת המשפטית לממשלה, שההסכם לשינוי הגבול הימי יוצג לציבור רק לאחר שיאושר בקבינט ולא יותנה באישור הכנסת, קודם לאשרור במישור המשפט הבינלאומי, הוא הפרה בוטה של חוק היסוד.

גם מבחינת המשפט הבינלאומי, על פי אמנת האו"ם בדבר המשפט הימי (United Nations Convention on the Law of the Sea, UNCLOS) יש למדינות זכויות ריבוניות (sovereign rights) במים הכלכליים (Exclusive Economic Zone) – בכפוף לזכויות מעבר לכלי שיט ולכלי טיס זרים ולהעברת כבלים תת ימיים – וגם סמכות שיפוט לגבי שטח זה.

בימים האחרונים נשמעה הטענה כי סימון קו גבול ימי איננו הסכם טעון אשרור. הדברים אינם נכונים. אין דרך לסמן קו גבול באופן חד צדדי, אלא חייב להיות הסכם ואותו חייבים לגלות.

מה צריך לעשות

ברובן המכריע של הדמוקרטיות המערביות, החוק קובע כי הסכמים בינלאומיים טעונים אישור הפרלמנט לפני אשרורם על ידי הרשות המבצעת במישור הבינלאומי. הדרישה לאישור אמנות בידי הפרלמנט חזקה יותר מאשר הצגתה ללא צורך באישור הפרלמנט. לחברי הכנסת יכולות להיות סיבות טובות מדוע לא ירצו להפיל את הממשלה בהצבעת אי אמון בזמן נתון, גם אם דעתם אינה נוחה מהאמנה. הגיעה העת שגם בישראל הצורך לקבל את אישור הכנסת קודם לאשרור במישור הבינלאומי יעוגן בחוק.

גם במצב המשפטי הקיים אין לממשלת ישראל סמכות להתקשר עם "לבנון" בהסכם שישנה את קו הגבול הימי מבלי שההסכם עבר, קודם לאשרורו, את ההליכים הנדרשים על פי הדין הישראלי. הליכים אלו דורשים את הנחת ההסכם על שולחן הכנסת ומחייבים את קיום הוראות חוק יסוד: משאל עם. חשוב שמנהיגי סיעות האופוזיציה יחזרו ויזהירו, כפי שעשו חברי הכנסת לוין וסטרוק במכתבם, שההתקשרות תהיה בטלה מעיקרה וידרשו שנתון זה יובהר לכל המעורבים במשא ומתן הבינלאומי. אם מתעקשים על פעולה חד-צדדית, הרי גם לכך התשובה צריכה להינתן באותה דרך – הודעה שתבהיר שהפעולה החד-צדדית לא תחייב את מדינת ישראל.

טליה איינהורן היא פרופ' למשפטים, חברה קבועה באקדמיה הבינלאומית למשפט השוואתי