תולדותיה של זכות העמידה במשפט הישראלי – התגברות השימוש בעילת הסף כאשר קיים נפגע ישיר שנמנע מלעתור

בשנים האחרונות ניכרת מגמה מסוימת של הרחבת השימוש בחריג המאפשר דחיית עתירה במקרה שבו הנפגע הישיר בחר שלא לעתור, לעיתים אף תוך השתת הוצאות על העותר המתעבר על ריב לא לו. אין מדובר בשינוי דוקטרינרי עקרוני, אלא בהכרה מוגברת בחריגים וביישומם.

בעניין הר שמש (בג"ץ 4244/17) נידונה עתירתו של עורך דין נגד תחשיב השומה שערכה רשות המיסים לקבלנים. העותר, שאינו קבלן בעצמו ולפיכך לא נפגע ישירות מצעדי הרשות, טען כי קיימים קבלנים רבים הנפגעים מן התחשיב, ובהיותו נציגם של כמה קבלנים שכאלו הוא ראוי למעמד כעותר ציבורי. בית המשפט עמד על כך שחרף טענותיו לא הצליח העותר להצביע ולו על קבלן קונקרטי אחד אשר נפגע באופן ישיר מתחשיב המס והסכים להצטרף לעתירתו. כדברי השופט נעם סולברג: "אילו הוגשה העתירה על-ידי עותר פרטי, כי אז היה על אותו עותר, כנישום ספציפי, לפנות להליכי המס הרגילים... ולא לבג"ץ; ואם נניח כי אין נפגע יחיד, אלא כמה וכמה נפגעים, ואלו נמנעו מהגשת עתירה – הרי שהעותר מתעבר על ריב לא לו, ואין לו זכות עמידה לעתור לבג"ץ". השופט סולברג אף הוסיף כי "זכות העמידה, לא על מנת להצר צעדיו של העותר הציבורי היא באה, אלא על מנת להבטיח שהסוגיה שהוא מבקש להעלות תקבל את תשומת הלב השיפוטית הראויה לה, תתברר ותתלבן כדבעי".

בשנת 2018, דחה בית המשפט העליון אפילו עתירות בנושאי בחירות, בטענה שהעותרים "מתעברים על ריב לא להם", וזאת למרות חשיבותם הרבה של הליכי הבחירות למערכת הדמוקרטית (כפי שהובהרה רבות בפסיקת בית המשפט, למשל בעניין גוטמן, בג"ץ 3166/14). במקרה אחד נדחתה עתירה של התנועה לאיכות השלטון נגד שימוש בסמכויות שר הפנים בבחירות המקומיות בירושלים – עתירה שהתבססה על הטענה כי שר הפנים התבטא נגד אחד מן המועמדים (עניין התנועה למען איכות השלטון בישראל, בג"ץ 8041/18). העותרת דרשה משר הפנים להעביר את סמכויותיו בנוגע למערכת הבחירות בירושלים לשר אחר, אך בית המשפט קבע כי המועמד "הנפגע" (עופר ברקוביץ') בחר שלא לעתור, ולכן אין להידרש לטענות העתירה. בית המשפט ציין כי טעם זה מקבל משנה תוקף נוכח העובדה שבא כוחו של ברקוביץ' כבר פנה בעצמו בבקשה להעביר את הסמכויות האמורות לשר אחר, ומשסורב לא מצא לנכון לעתור בנושא לבית המשפט.

במקרה אחר, בתקופת הבחירות לכנסת ה-21 עתר חבר הליכוד יוסי פוקס נגד פרסום המלצתו של היועץ המשפטי לממשלה להעמיד את ראש הממשלה נתניהו לדין בחשד לפלילים, בטענה כי ההמלצה תשפיע באופן פסול על ניהול מערכת הבחירות (עניין הליכוד – תנועה לאומית ליברלית, בג"ץ 1498/19). בית המשפט דחה את העתירה על הסף, וקבע כי "העותר מתעבר על ריב לא לו", שכן ראש הממשלה יכול היה לעתור כנגד ההמלצות בעצמו, לו היה מעוניין בכך:

"דין העתירות להידחות על הסף. דברים שנכתבו במסגרת דחיית עתירתו הקודמת של עו"ד פוקס על הסף, עודם שרירים וקיימים ותקפים: 'בית המשפט לא ייעתר, דרך כלל, לעתירה ציבורית מקום שברקע העניין מצויים אדם או גוף אשר נפגעים באופן ישיר מנושא העתירה'... כך הוא מצב הדברים בענייננו, ואין עילה לחרוג מן הכלל. העמותה מתעברת על ריב לא לה; ועו"ד פוקס מחרה-מחזיק אחריה, כאשר הנפגע הישיר – ראש הממשלה – יכול לייצג את עניינו-שלו במישרין, טוב יותר מכל עותר אחר. אכן, ראש הממשלה הריהו אישיות ציבורית. יחד עם זאת, החלטת היועץ למשפטי לממשלה – אם להעמידו לדין אם לאו – נוגעת בראש ובראשונה לו-עצמו, ככל אדם, גם אם בעקיפין נודעת לכך השלכה על הציבור הישראלי כולו"

ניתן לזהות ניצנים לבחינת מעמדו של העותר הציבורי גם בעתירות שלטון חוק נטולות נפגע ישיר. לדוגמא, כאשר עתרו חברי קליניקה משפטית במכללת שערי מדע ומשפט בבקשה כי בית המשפט יורה לממשלה לקיים את כל הוראות חוק המאבק בתכנית הגרעין של איראן, הורה השופט אלכס שטיין למדינה להתייחס במסגרת תגובתה לעתירה גם לשאלת זכות העמידה של העותרים (עניין הקליניקות המשפטיות, המרכז האקדמי "שערי מדע ומשפט", בג"ץ 3181/19). בכך הוא אותת על נכונותו לבחון את שאלת מעמדו של העותר הציבורי (בסופו של דבר, נדחתה העתירה על הסף משום שביקשה סעד כוללני).

השימוש בעילת הסף של זכות העמידה גובר אפוא כאשר קיים נפגע ישיר שנמנע מלעתור. אולם ככלל, אימץ בית המשפט את העמדה המרחיבה וזנח את הדרישה לזיהוי נפגע אישי, ועל אחת כמה וכמה הפסיק לבחון אם הפגיעה עקיפה או ממשית. עותרים ציבוריים מופיעים בכל יום בבתי המשפט מבלי שהם נדרשים להצדיק את זכות העמידה שלהם, והתפיסה שלפיה תפקידו של בית המשפט להבטיח את שלטון החוק ולא להכריע בסכסוכים כדי להגן על זכויות פרט מקובלת, ואין כמעט מי שמערער עליה מקרב השופטים. היו ניסיונות שונים לצמצום דוקטרינת זכות העמידה בחקיקה אך הם לא התקדמו (ראו, למשל, הצעת חוק-יסוד: השפיטה (תיקון – הגבלת זכות העמידה)). זכות העמידה נותרה דוקטרינה יצירת פסיקה שבית המשפט מעצב כרצונו.

עו"ד אהרן גרבר הוא סגן ראש המחלקה המשפטית בפורום קהלת

* מערכת "דיומא" רוצה להודות לעו"ד גרבר ולפורום קהלת על הסכמתם לפרסום עיבוד של נייר המדיניות של הפורום. לפרסום במקור, כולל מראי מקום מלאים, ראו אהרן גרבר "זכות העמידה במשפט הציבורי בישראל", נובמבר 2019