במאמרים הקודמים תיארנו מהם הרכיבים העיקריים אשר יש לתת עליהם את הדעת בקידום רפורמה חוקתית ממלכתית במסגרת חוק יסוד: החקיקה. גישה ממלכתית דומה צריכה לחול גם ביחס לשאר חלקי הרפורמה. אלה כוללים בראש ובראשונה את הליך בחירת השופטים, שחייב לקיים את עקרון העל של דה-פוליטיזציה של הליך הבחירה, ולצידו הסדרים הנוגעים למעמד הייעוץ המשפטי לממשלה ולעילת הסבירות.
כמו כן, יש לקדם הסדרים נוספים שאינם חלק מן הרפורמה אך יש לקחת אותם בחשבון בעת קידום של מהלך חוקתי ממלכתי. בראשם, השלמת ניסוח מגילת הזכויות בישראל וחיזוק מנגנוני האיזונים והבלמים הפוליטיים, ובפרט חיזוק הפיקוח הפרלמנטרי על הממשלה. הסדרים אלה ואחרים צריכים לעלות על השולחן לאחר הגעה להסכמות ביחס לחוק יסוד: החקיקה, שהוא כאמור המסגרת העיקרית הקובעת את גבולות הסמכות ויחסי רשויות השלטון.
• הטיעון בעד רפורמה חוקתית ממלכתית – בין פופוליזם לממלכתיות
• הטיעון בעד רפורמה חוקתית ממלכתית – את הבניין החוקתי מתחילים מהיסודות
• הטיעון בעד רפורמה חוקתית ממלכתית – ביקורת שיפוטית
במאמר המסכם בסדרה זו אנו מבקשים לטעון כי גם את התהליך הציבורי לקידום רפורמות משטריות חובה לערוך מתוך גישה ממלכתית. גישה כזאת חיונית במיוחד באקלים הפוליטי הנוכחי ובתקופה בה הקיטוב החברתי והפוליטי בישראל בשיאו. הדמוקרטיה בישראל מצויה בנקודת שפל מבחינת אמון הציבור במוסדות השלטוניים והעוינות בין חלקי האוכלוסייה השונים, ולכן חלה על נבחרי הציבור חובה מוגברת לפעול לטובת האינטרס הציבורי הכולל. זוהי אינה הנחה שלנו, אלא דרישה מפורשת שבאה הציבור: סקר שערך מכון תכלית זמן קצר לאחר הבחירות, מעלה כי בקרב כל המחנות הפוליטיים קיים רצון עז להסדרת מערכת היחסים בין הרשויות על בסיס הסכמה בין קואליציה לאופוזיציה, ומתוך ציפייה שהממשלה הנבחרת תפעל להקטנת הקיטוב והשסעים החברתיים בעם (גילוי נאות: ד"ר אלעד גיל הוא עמית בכיר וראש המחקר במכון תכלית).
עקרון העל לקידום של רפורמות חוקתיות בדרך ממלכתית הוא קבלת המוסכמה כי שינוי כללי המשחק המשטריים יש לקדם אך ורק בהסכמה ציבורית רחבה. אין זה ראוי לקבע עקרונות חוקתיים משטריים באמצעות ניצול של רוב זמני בבית המחוקקים. דווקא מכיוון שבחברה הישראלית קיימת אי הסכמה שורשית בין החלקים השונים באשר ל-"טוב המשותף", על הסדר החוקתי המתגבש להבטיח גישה ממלכתית לפיה כללי המשחק החדשים לא יעניקו יתרון מובנה לאף צד פוליטי אלא ישקפו הסדרים של תחרות שווה בשוק הרעיונות ויקנו הגנה מספקת על זכויות. את זה ניתן להשיג רק אם רפורמות חוקתיות יקודמו בתוך מרחב הסכמה ציבורי. אכן, כל חברה צריכה לדעת לעיתים לקבל הכרעות מהותיות על מדיניות וערכים, וכאשר קיימת אי הסכמה, אין מנוס מהכרעה המבוססת על רובניות, כואבת ככל שתהיה לצד השני. אך יש לערוך הבחנה חשובה בין הכרעות על מדיניות, דוגמת שאלת השטחים, הסכם השלום עם גרמניה וסוגיות חברתיות וכלכליות, בהן ההכרעה היא בינארית ואין מנוס ממנה, לבין סוגיית אופיה המשטרי של המדינה והסדריה החוקתיים. החוקה, (או במקרה שלנו חוקי היסוד) היא המסגרת שאמורה להבטיח כי מנגנוני ההכרעה הפוליטיים שנדרשים להכריע בשאלות המדיניות היסודיות יפעלו בצורה יעילה והוגנת. מכך מתבקש כי היא עצמה תזכה לאמונם של כל או לפחות רובם המכריע של תושבי המדינה.
ייתכן שלא כל חלקי החברה יתמכו בהסדרים שיתקבלו, זו הרי טבעה של דמוקרטיה, אך עלינו להבטיח כי הם ייתפסו כלגיטימיים והגונים. אחד הפגמים הקשים של שלטון פופוליסטי הוא הדה-לגיטימציה שהוא עושה למחלוקת על ערכים ומטרות ציבוריות. השליט הפופוליסט סבור כי קיים רצון אותנטי של העם אשר רק הוא מייצג, ולכן גישות אחרות מוצגות כמאיימות על הציבור וחותרות תחתיו.
תנאי חשוב נוסף הוא שהשיח הציבורי והמשא ומתן הפוליטי והציבורי יהיו ענייניים וכנים. הדיון על פסקת ההתגברות מהווה דוגמה טובה לשיח שבעת הנוכחית מתנהל כשיח חרדתי, למרות שיש מקום לליבון ענייני של הסוגיה. מנגנון ההתגברות הוא מנגנון אפשרי למיסוד דיאלוג בין הרשות המחוקקת והשופטת לניהול מוסדר של אי-הסכמות על גבולות סמכות החקיקה תחת הסדר החוקתי. כאשר הוא מוצג על ידי מומחים מהצד האחד כסוף הדמוקרטיה (למרות שאינו כזה) ועל ידי מומחים מהצד השני כמנגנון הכרחי שאין בלתו לשמירה על הדמוקרטיה הייצוגית (למרות שאינו כזה), הרי המומחים חוטאים לתפקידם והופכים את השיח על עיצוב החוקה לשיח מקוטב המבוסס על חרדות.
בכלל, יש למעט בטענות שמאופיינות בהגזמות ובאי דיוקים ושכל מטרתן היא להלהיט את הוויכוח ו-"לגייס את המחנה". כזו למשל היא הטענה כי בתי המשפט בישראל לא מאפשרים לשלטון למשול. גם אם יש מקום לביקורת נגד היקף המעורבות של בג"ץ, כל מי שעוסק בתחום יודע כי ההשפעה של בית המשפט על הנושאים המהותיים בחיי הישראלים – מדיניות החוץ והביטחון, המדיניות הכלכלית, חלוקת המשאבים, החינוך, הבריאות ועוד, היא זניחה. מקרים חריגים אינם מעידים על הכלל. גם אם יש משפטיזציית יתר המכבידה על של פעילות גופי הביצוע בממשלה – וזוהי טענה לגיטימית, גם אם עד כה לא הוצג לה בסיס אמפירי משכנע דיו – אין להסתיר מעיני הציבור את הסיכונים הקיימים בתרופה לבעיה זו. שכן החלשת הביקורת השיפוטית על מעשי המנהל מגבירה את הסיכונים הכרוכים בפעילות שלטונית שמתנהלת ללא מערכת כלשהי שתפקח ותגביל את הרשות המנהלית מהפעלה לא חוקית ולא זהירה של כוחה מול הפרט. מהצד השני יש נטייה להתייחס לכל רפורמה המגבילה את הכוח השיפוטי במונחים של "קץ הדמוקרטיה".
בעיה נוספת ומטרידה במיוחד מצויה בשימוש סלקטיבי במשפט השוואתי. לאמירה כי במדינה עם דמוקרטיה משגשגת משתמשים במנגנון חוקתי מסוים יש השפעה ממשית על הדיון הציבורי כי קיים בה היגיון פנימי ברור ("אם במדינה X אימצו את המנגנון המוצע, והדמוקרטיה שם עולה כפורחת, המסקנה המתבקשת היא כי המנגנון ראוי"). אולם לציבור אין כלים ממשיים לשקול גישה השוואתית כגון זו באופן ביקורתי. האזרח הממוצע לא יפנה זמן בסדר יומו כדי לבדוק כיצד פועלת פסקת ההתגברות בפינלנד ואין לו פנאי לבדוק מהן המגבלות החוקתיות על השלטון בהולנד או כיצד נבחרים שופטים בקנדה. אם פנינו לשיח ציבורי בריא המבקש להגיע להסדרים המבוססים על מרחב הסכמה דרך ליבון ודיון, מוטב כי משפטנים לא יפריחו טענות השוואתיות שאינן מבוססות על היכרות מלאה עם מבנה האיזונים והבלמים והתרבות הפוליטית במדינה הנבחנת.
תם ולא נשלם
בסדרת מאמרים זו ביקשנו לטעון כי אימוץ תודעה ממלכתית לבחינה וקידום רפורמות חוקתיות הוא מהלך מתבקש וראוי. אין חולק כי שורת המהלכים שנקטו גופי השלטון השונים בעשורים האחרונים, אם במעשה ואם במחדל, הובילה להגדלה יחסית חריגה של המעורבות השיפוטית הן בעיצוב המדיניות הציבורית והן בהכרעות בסוגיות ערכיות עמן התמודדה החברה הישראלית. ביקורת כלפי מגמה זו היא לגיטימית ויש לה הצדקה, אך גישה ממלכתית נמנעת מעיצוב הסדרי יסוד חוקתיים על בסיס של "לבוא חשבון" עם מערכת המשפט. גישה ממלכתית אינה שוקלת מהו העוול שנעשה בעבר אלא מהם ההסדרים שיבטיחו מערכת שלטונית שמבוססת על עקרונות נכונים.
מהלך ממלכתי יבטיח שהסדרי היסוד המגדירים את חיינו הריבוניים המשותפים ישקפו הסכמה ציבורית רחבה ויקרבו את הציבור כולו לקבל את הלגיטימיות של ההסדרים החוקתיים. החיים הפוליטיים הם דינמיים וטיבם להשתנות ולכן מחטף חוקתי מצד אחד צפוי, בבוא העת, להיענות במחטף חוקתי מהצד השני. התוצאה הבלתי נמנעת של מציאות כזו היא חוסר יציבות אקוטית שיפגע באיתנות של המדינה וביכולתה לשרת את אזרחיה. אין מניעה כי הרוב הפוליטי יממש את מדיניותו והבטחתו לבוחרים, אך קיים הבדל בין פוליטיקה יומיומית לפוליטיקה חוקתית. ההתקדמות בשדה החוקתי חייבת להיות איטית, זהירה ואחראית, ולהתנהל בתוך מרחב הסכמה. במאמרינו ניסינו להתוות את העקרונות הרחבים של רפורמה חוקתית ממלכתית. בתוך העקרונות הללו יש מקום רב לוויכוח ואי הסכמה, אך תקוותנו היא כי ניסוחם יוכל לסמן את הכיוון שאליו ראוי לחתור.
במישור העקרוני, קריאתנו לרפורמה ממלכתית נכונה לכל ניסיון שינוי משטרי ואינה מכוונת לממשלה ספציפית. במישור המעשי, הגישה הממלכתית לשינויים משטריים הופכת קריטית יותר ככל שהממשלה המכהנת מייצגת בסיס בוחרים הומוגני שאין בו ייצוג לחלקים רחבים מהציבור. יש להודות כי במציאות החברתית המקוטבת בישראל ובתרבות הפוליטית הלעומתית בכנסת, לא מן הנמנע שממשלה נבחרת תיתקל בקושי אמיתי להשיג שיתוף פעולה עם האופוזיציה בקידום רפורמה חוקתית ממלכתית. יש לקוות כי האופוזיציה הנוכחית לא תסרב לקחת חלק בפרויקט החוקתי אם תקבל הזמנה בתום לב מהממשלה (למשל, על בסיס מתווה הנשיא ומתוך הסכמה לאפשר זמן ראוי למשא ומתן). בכל מקרה, על הממשלה לפעול בממלכתיות ולשתף את כלל הציבור בחישול הרפורמה המשטרית. כך או כך, רפורמה שאינה ממלכתית לא תצלח את מבחן ההיסטוריה.
ד"ר אלעד גיל הוא עמית בכיר וראש המחקר בתכלית – המכון למדיניות ישראלית, ומרצה מן החוץ בבית הספר הארי רדזינר למשפטים באוניברסיטת רייכמן
יניב רוזנאי הוא פרופסור חבר בבית הספר הארי רדזינר למשפטים באוניברסיטת רייכמן
Report