האם יש פתרון מוסדי להתנגשות בין הכנסת לבית המשפט העליון?

בתמונה קריאה להקים אספת אזרחים בנושא האקלים בצרפת

לנוכח הרפורמות המשטריות שהממשלה החדשה מנסה לקדם, חשוב להודות כי יש אמת בטענות הימין כלפי בית המשפט העליון. מדובר במוסד שמנותק מהציבור הרחב, שקורא תגר על העיקרון הדמוקרטי הבסיסי לפיו העם הוא הריבון ושאין כל סמכות שיכולה לערער על החלטותיו. המתנגדים לריסון כוחו של בית המשפט העליון גם הם צודקים. דמוקרטיה מבוססת על איזונים ובלמים וחשוב שתהיה הגבלה על הכוח של רוב מקרי בכנסת לבצע שינויים מרחיקי לכת, במיוחד בנושאים הקשורים לשינוי אופי המשטר.

אם בוחנים בעיון את שתי העמדות מגלים שבעצם אין סתירה עקרונית ביניהן. שני הצדדים מסכימים שדמוקרטיה בריאה צריכה איזונים ובלמים ולכן הוויכוח הוא האם בית המשפט העליון הוא מנגנון הריסון המתאים ביותר לכוחן של הממשלה והכנסת?

מחנה אחד מעדיף את עליונות בית המשפט העליון והמחנה האחר מעדיף את עליונות הכנסת. תומכי הרפורמות רואים בבית המשפט העליון גוף מנוכר לשכבות מוחלשות שמודרות ממוקדי הכוח, בעוד המתנגדים לרפורמות רואים בו גוף אליטיסטי נאור שיכול לבלום החלטות פופוליסטיות. אולם, אם נפנה את מבטנו מעבר למוסדות הקיימים אולי נוכל לחשוב יחד על יצירת מוסד דמוקרטי חדש שישפר את האיזונים והבלמים בדמוקרטיה שלנו ושיקבל לגיטימציה משני הצדדים הניצים.

אספת אזרחים

מוסד אפשרי שבשנים האחרונות הפך נפוץ יותר ויותר בעולם הדמוקרטי הוא אספת אזרחים. מדובר במעין חבר מושבעים גדול העוסק בנושאים פוליטיים: חברי האספה נבחרים באופן אקראי מתוך פנקס הבוחרים, אבל תוך שמירה על ייצוגיות לפי מגדר, גיל, אזור מגורים וכיוצא באלו. גברים ונשים, צעירים ומבוגרים, דרי הפריפריה ודרי המרכז – כולם נוכחים באספה לפי חלקם באוכלוסייה (וזאת בניגוד לכנסת אשר ייצוג קבוצות האוכלוסייה בה אינו פרופורציונלי בהכרח).

אספת האזרחים מקבלת מנדט לדון בסוגייה חשובה, חברי האספה נפגשים עם מומחים ובעלי עניין מכל קשת הדעות במשך תקופה ממושכת וזה כדי על מנת ללמוד את הסוגייה על בוריה. מנחי קבוצות מקצועיים מנחים את הדיונים ומוודאים שכלל העמדות של החברה הכללית ביחס לסוגיה נשמעים. בסופו של דבר, חברי האספה מגבשים מדיניות ומצביעים עליה.

אספות אזרחים בעולם

אספות אזרחים שכונסו במדינות דמוקרטיות, זכו לאמון ציבורי נרחב גם כשדנו בנושאים שנויים במחלוקת וזאת משום שחברי האספה נתפסים כקרובים יותר לציבור מאשר נבחרי הציבור עצמם. בנוסף, מאחר שהמשתתפים נבחרים אקראית, הם אינם שואפים להיבחר מחדש ואינם מוטים משיקולים זרים כגון לחצים מפלגתיים, קבוצות לחץ, מעמד תקשורתי ועוד. על פי דו"ח של ה-OECD, בין 1979 ל-2021 נערכו מאות אספות אזרחים ברמות ממשל שונות, רובן בשני העשורים האחרונים.

בקנדה, הממשל המקומי בפרובינציית קולומביה הבריטית (British Columbia) שקל האם לתקן את שיטת הבחירות המחוזית הוא החליט לכנס אספת אזרחים לבחון את הנושא. האספה גיבשה המלצות וההחלטה הסופית הובאה למשאל עם.

בצרפת, כינס הנשיא אספת אזרחים כדי שתציע צעדים להפחתה משמעותית בגזי חממה עד 2030 ברוח של צדק חברתי. המשתתפים למדו את הנושא והכינו הצעות חקיקה ורגולציה. במתן המנדט לאספה התחייב נשיא צרפת להגיש הצעות אלו למשאל עם, להצבעה בפרלמנט או ליישום ממשלתי.

באסטוניה, לאחר שחברים במפלגת השלטון נחשדו בקבלת שוחד, נערכו הפגנות בהן הועלת דרישה לשקיפות רבה יותר בסוגיית מימון המפלגות ובמערכת הפוליטית כולה. אספת אזרחים כונסה והמשתתפים קיימו התייעצויות עם מומחים וסדנאות מקצועיות, ולאחריהן עמדו הרעיונות הפופולריים ביותר לבחירות. הרעיונות שנבחרו הוצגו על ידי הנשיא לפרלמנט שקבע לוח זמנים שבו ידונו שינויי חקיקה אלה בהליכים הפורמליים. חלק מההצעות כבר הפכו לחוקים.

באירלנד, נערכו כבר שלוש אספות אזרחים מרכזיות. ב-2013 כונסה אספה מעורבת של אזרחים ונבחרי ציבור כדי לדון במספר סוגיות חוקתיות מרכזיות, ביניהן נישואין של בני אותו מין, הסרת העבירה של "חילול הקודש" מהחוקה, זכויות כלכליות, חברתיות ותרבותיות, רפורמה אלקטורלית והורדת גיל ההצבעה. האספה הגישה שורה של המלצות לתיקונים בחוקה וחלק מהשינויים עברו במשאלי עם. בעקבות הצלחת האספה הזו, כונסה בשנת 2016 אספה נוספת לדון במספר נושאים כשהחשוב שבהם סוגיית ההפלות בחוקה. האספה המליצה לערוך משאל עם על שינוי הסעיף בחוקה שהלכה למעשה אסר הפלות באירלנד, וב-2018 התיקון התקבל לאחר שעבר במשאל עם. בשנת 2020 כונסה אספת אזרחים נוספת שדנה בשוויון מגדרי.

ישנם מקומות בהם אספות אזרחים הפכו לכלי ממשל קבוע. כך, למשל, במחוז פוראלברג באוסטריה מכונסות "מועצות אזרחים" קטנות, אם על ידי נבחרי הציבור ואם על ידי האזרחים עצמם (כאשר מושגות אלף חתימות), כדי לדון בסוגיות ציבוריות ולגבש מדיניות ביצועית. בבריסל שילבו הפרלמנטים האזוריים והקהילתיים של בריסל את אסיפות האזרחים בליבת פעולתם. שלוש פעמים בשנה, מתכנסים יחד 45 אזרחים ו-15 חברי פרלמנט כדי לבחון נושא מסוים ולגבש המלצות משותפות, המוגשות לממשל העירוני.

היתרונות שישראל יכולה להפיק מאספות אזרחים

מהניסיון העולמי אנו למדים שמדיניות המתקבלת באספות אזרחים זוכה ללגיטימציה ציבורית רחבה. האספות מפחיתות את הסיכון שתתקבלנה החלטות דורסניות כלפי המיעוט, משום שמתקיים בהן דיאלוג מכבד בין כל חלקי החברה. בנוסף, בנושאי מפתח חוקתיים ניתן להוסיף דרישה להסכמה רחבה יותר מרוב של 50 אחוזים, מה שיפחית עוד יותר את הסיכון של עריצות הרוב.

אספות אזרחים גם מתאפיינות בדיון מעמיק ומכבד יותר מאשר הדיון הפוליטי הסטנדרטי. כך, למשל, מנגנון זה פגיע פחות לקבלת החלטות פופוליסטיות וחסרות היגיון לטווח הארוך משום שלפני שמתקבלת החלטה, המשתתפים מנהלים דיונים ממושכים עם מומחים כדי ללמוד את הסוגייה העומדת לדיון. כמו כן, גם כאשר האספות מכונסות להכריע בנושאים מאוד שנויים במחלוקת, כגון סוגיית ההפלות באירלנד, נמצא שהאזרחים המשתתפים בהן מסוגלים להקשיב האחד לשני מתוך כבוד הדדי.

כאשר מדברים על שינויים משמעותיים בישראל ובמיוחד בסוגיות הקשורות לאופי החקיקה ולאיזון בין מוסדות השלטון – האמירה הסופית צריכה להיות של העם עצמו ולא של נציגיו הנבחרים להם אינטרסים שונים ביחס למוסדות אלו. ראוי שאספת אזרחים תמונה להיות אחראית על כתיבת חוק יסוד החקיקה או על שינויים בחוקי יסוד קיימים. בנוסף, ניתן להשתמש באספות אזרחים גם כמנגנון ערעור על החלטות חוקתיות של בית המשפט העליון. כך, למשל, כאשר מתגלעת מחלוקת בין הכנסת לבין בית המשפט העליון, נניח ביחס לפסילת חוק, ניתן יהיה להעביר את ההכרעה הסופית לאספת אזרחים שמשתתפיה ייצגו את הציבור הרחב ולא יושפעו משיקולים זרים כגון לחצים פנים מפלגתיים, יחסי הון שלטון, נראות תקשורתית או סבב הבחירות הבא.

האם אספות אזרחים לא יכולות להביא לעריצות הרוב? למרות שלא ניתן לבטל את הסיכון הזה על הסף, הרעיון הדמוקרטי היסודי הוא לנסות ולהרחיב את הכוח שניתן לאזרחים ככל הניתן. חשוב גם לזכור שלא חסרות החלטות של בתי משפט, בארץ ובעולם, שנתפסות בדיעבד כאנטי-דמוקרטיות ופוגעניות כלפי קבוצות מיעוט. לפיכך, האם עלינו לסמוך רק על גוף אליטיסטי לא נבחר שיאזן את הכנסת או שמא רצוי להוסיף מנגנון איזונים ובלמים שיתבסס על קבוצה מגוונת של אזרחים שמקיימת תהליך לימוד ודיאלוג? בית המשפט העליון יכול להוות סעד זמני נגד רוב דחוק בכנסת, אך בשביל מנגנון קבע אנחנו צריכים למצוא דרך לגרום לדמוקרטיה לעבוד דרך האזרחים.

בטווח הזמן הקצר יש להילחם בפסקת ההתגברות שמעניקה את זכות המילה האחרונה לרוב זמני בכנסת אך בטווח הארוך יש להכיר בבעיה השורשית – המוסדות שלנו מייצרים קיטוב בין חלקי החברה והגיע הזמן להתחיל לשקול שילוב של מוסדות חדשים הנשענים על עיקרון הדמוקרטית הדיונית (Deliberative democracy). אספת אזרחים שתדון לעומק בסוגיות חוקתיות ומשטריות, יכולה לגשר בין שני הצדדים הניצים ולתת תשובה טובה לטענות השמאל-מרכז באשר לחשיבות ההגבלות על כוחן של הממשלה והכנסת ולטענות הימין נגד האליטיזם הלא ייצוגי של בית המשפט העליון. אספות אזרחים יתנו את הכוח לעם הריבון אבל לא דרך רוב זמנישל חברי כנסת בעלי אינטרסים צרים שמקדמים אג'נדות אחרות מאלו שנבחרו לקדם.

אורן מטר הוא פעיל ביוזמת "דמוקרטיה 3.0" לקידום אספות אזרחים בישראל, מנהל קבוצת הפייסבוק "דמוקרטיה דיונית - הקבוצה הישראלית", בעל תואר שני בלימודים פסיכו-סוציאליים מקולג' בירקבק, אוניברסיטת לונדון