הטיעון בעד רפורמה חוקתית ממלכתית – את הבניין החוקתי מתחילים מהיסודות

במאמר הקודם הצגנו את הטיעון בעד רפורמה חוקתית ממלכתית. במאמר זה ובמאמרים הבאים נציג את הקווים המנחים של רפורמה כזו.

רפורמה ממלכתית תפנה תחילה לחיזוק את היסודות הרעועים של המבנה החוקתי של ישראל. במהלך השנים, בהתאם להחלטת הררי אשר הטילה על הכנסת לכתוב את החוקה הישראלית פרקים-פרקים, חוקקה הכנסת חוקי יסוד שעסקו בנושאים שונים. אלו כוללים כמובן את זכויות יסוד כגון כבוד האדם וחופש העיסוק, ולצידם נושאים חשובים אחרים כמו הצבא, מעמדה של ירושלים, קרקעות המדינה ואחרים. חוקי יסוד גם נחקקו ביחס לזרועות השלטון העיקריות — הכנסת, הממשלה והרשות השופטת — אך אלה לא כוללים הוראות מהותיות על סמכות החקיקה (וחקיקת היסוד) ועל מארג היחסים בין רשויות השלטון. למעשה, החלק היסודי ביותר בחוקה המתהווה של המדינה עדיין לא נכתב. מערכת השלטון בישראל עדיין חסרה את הבריח התיכון שלה.

• הטיעון בעד רפורמה חוקתית ממלכתית – בין פופוליזם לממלכתיות

• הטיעון בעד רפורמה חוקתית ממלכתית – ביקורת שיפוטית

• הטיעון בעד רפורמה חוקתית ממלכתית – התהליך הציבורי הראוי לקידום רפורמה חוקתית

היעד הראשון שהרפורמה החוקתית צריכה לחתור אליו עבור האינטרס הממלכתי הוא הסדרת מעמדם הנורמטיבי העליון של חוקי היסוד, מעמד שיש לשמר עד להשלמת החוקה. צעד זה נדרש כדי לבצר את היותה של ישראלית דמוקרטיה חוקתית – מדינה בה כל רשויות השלטון כפופות לכללי משחק משטריים יציבים הנועדים להבטיח את המשך קיום המשטר הדמוקרטי במסגרת תחרות פוליטית הוגנת.

לאחר שנשיג יציבות של המסגרת הכללית, יהיה קל יותר לנהל שיח ציבורי על שינויים באמצעים המשמשים להשגת מטרות ציבוריות שונות (בנושאים כמו ביטחון פנים, הגירה וכיוצא באלו), מכיוון שאופייה הדמוקרטי-ליברלי של המדינה לא יעמוד יותר על הכף. כיום, ניתן לחוקק ולשנות את הסדרי היסוד המכוננים של המדינה בקלות רבה, ברוב פרלמנטרי רגיל (או לכל היותר ברוב של 61 חברי כנסת) ובתוך יום אחד. פירוש הדבר הוא כי כל הסדרי המשטר היסודיים ביותר מצויים על השולחן בכל עת וכפופים לרצונו של הרוב בכנסת שעלול לשנותם כדי להיטיב עם צרכים פוליטיים אופורטוניסטיים וקצרי טווח.

בעיה זו לא נולדה עם הממשלה הנוכחית. זוכרים את ממשלת החילופים? המודל המשטרי הניסויי הזה לא נוצר במסגרת מהלך שנועד לשפר את מבנה הממשל בישראל, אלא הגיח לחיינו בתוך לילה אחד כדי לענות על צורך של שני שותפים פוליטיים שלא סמכו זה על זה. בעקבות הוספת המודל המשטרי הזה לשיטת המשטר שלנו, קמה ממשלה משותקת שלא הצליחה להניע מהלכים משמעותיים לטובת קידום המדינה ואזרחיה, וכשחוסר האמון בין שני השותפים הגיע לשיאו, קרסה ממשלת החילופים. לאחר מכן, יצר מנגנון החילופים את התנאים למינויו של מנהיג מפלגה קטנה שזכתה לאמון של כשישה אחוזים מתושבי המדינה לראשות ממשלה. ובערוב ימיה של אותה ממשלה, כאשר ראש הממשלה החלופי איבד עניין בנעשה במערכת הפוליטית, שוב קרס המבנה הזה לתוך עצמו. וזו אינה דוגמה יחידה. גודל הממשלה, ההסדר המכונה "החוק הנורווגי", מנגנון היציאה למלחמה והביקורת השיפוטית על חוקי היסוד הן רק דוגמאות אחדות של הסדרי יסוד חוקתיים שעברו שינויים מרחיקי לכת כתגובה לסיטואציות פוליטיות, במקרים רבים מיד לאחר מערכת הבחירות. כל זה מתאפשר מכיוון שבישראל אין הסדרה פורמלית, יציבה ונוקשה של הליך הכינון והשינוי של חוקי היסוד. כתוצאה מחיסרון זה מתקיים לחץ מתמיד במערכת הפוליטית לשנות ולעקם את המסגרת המשטרית במקום לפעול בתוכה. כמובן, גם הממשלה הנכנסת לא יכולה לרחוץ בניקיון כפיה. עוד לפני הקמתה ביקשה הממשלה לקדם בחיפזון ומטעמים אופורטוניסטיים שלושה שינויים מבניים משמעותיים בשיטת המשטר שלנו: הקניית שליטה משמעותית בפעילות המשטרה לשר הממונה; ריכוך תנאי הכשירות של שר בעל עבר פלילי; שינוי מסגרת הפרישה של חברי כנסת מסיעה.

תדירות השינוי של חוקי היסוד רק הולכת ועולה עם השנים. בחינת כל התקופה מאז נחקק חוק היסוד הראשון (חוק יסוד: הכנסת, בשנת 1958), מלמדת כי ישראל עומדת על קצב ממוצע של 2.15 שינויים בחוקי היסוד בשנה. אולם, בשמונה השנים האחרונות חל זינוק לממוצע של 4.75 שינויים בשנה(!). באופן אולי לא מפתיע, עיקר העיסוק של נבחרי הציבור בשינוי חוקי היסוד מתמקד בעיקר בכללים שמגדירים ומגבילים את הסמכויות שלהם. למעלה ממחצית השינויים בחוקי היסוד נעשו בהסדרים העוסקים בממשלה ובכנסת.

היעדר הנוקשות של כללי המשחק המשטריים מייצר דינמיקה של הסלמה ביחסים בין הרשויות. מכיוון שאין הגדרה ברורה ומספקת של גבולות הסמכות של הרשויות, נוצרה דינמיקה בה רשות אחת מפעילה את כוחה באופן שמעורר פעולת נגד מצד רשות אחרת, ואז הרשות הראשונה מותחת עוד יותר את כוחה כדי לגבור על פעולת הנגד של הרשות האחרת, וחוזר חלילה. כל שלב בדינמיקה הזו הופך אגרסיבי ומתריס יותר, וההסלמה מגיעה בסופו של דבר לנשקים הבלתי קונבנציונליים: התערבות שיפוטית בחקיקת יסוד או אי-קיום מחאתי ומופגן של צו שיפוטי על ידי יושב ראש הכנסת, ועתה קידום רפורמה משטרית ללא שום שיח בין-מוסדי מקדים, ומה שאפשר לפרש כאיום מרומז בהתערבות שיפוטית ביחס לתוקפה החוקי של הרפורמה.

הפתרון המתבקש לבעיה שאנו מצביעים עליה (ושרבים הצביעו עליה לפנינו) הוא העברתו של חוק יסוד: החקיקה. חוק יסוד זה מיועד להיות פרק החוקה שקובע את המסגרת החוקתית לחלוקת הכוח הפוליטי בין רשויות השלטון. ביחס למטרה של הסדרת כללי המשחק, יש לו תפקיד כפול. ראשית, חוק היסוד יבהיר כי הוראה בחוק או בתקנה לא יכולה לסתור חוק יסוד, ובכך יעגן את עליונותם הנורמטיבית של הסדרי היסוד המשטריים וכפועל יוצא גם את זכויות היסוד של אזרחי ישראל בהן הכירה הכנסת. זהו מהלך משלים והכרחי לחוקי היסוד שנחקקו ב-1992. אז, לפני כשלושה עשורים, העניק המחוקק ערובה לאזרחי המדינה ותושביה כי מעתה והלאה זכויות אדם ואזרח יסודיות, ביניהן הזכות לחיים, כבוד האדם, חופש הקניין וחופש העיסוק,יהיו נר לרגליו. גם אם זכויות אלו תוגבלנה או אם תאומץ מדיניות הפוגעת בהן, הבטיח המחוקק, הדבר יהיה רק לתכלית ראויה ובאופן מידתי. עם העברת חוק יסוד: החקיקה תקבל הערובה הזו חותם רשמי, משום שהמחוקק לא יוכל לחזור ממנה אלא אם יתגבש קונצנזוס פוליטי רחב וחוצה מחנות.

שנית, חוק יסוד: החקיקה יוביל לייצוב כללי המשחק הפוליטי משום שיקבע הסדרים שישקפו הבחנה בין שינוי של כללי המשחק המוסדרים בחוקי היסוד לבין שינוי פוליטי רגיל המתבצע דרך חקיקה רגילה. זהו אפוא מרכיב חשוב מאין כמותו ברפורמה חוקתית ממלכתית: על חוק יסוד זה לכלול מנגנונים שיבטיחו כי שינוי חוקתי יהיה תוצאה של הליך מורכב, ממושך וקונצנזואלי יותר מאשר שינוי של מדיניות הכנסת והממשלה בנושאים יומיומיים.

את המטרות המפורטות דלעיל נוכל להשיג באמצעות שורה של מנגנוני כינון ייעודיים: הגדרה מראש של הנושאים אשר ניתן לקדם בחקיקת יסוד, דרישה לרוב מיוחס לחקיקת חוק יסוד חדש או לשינוי חוק יסוד קיים; הוספת קריאה רביעית שתתקיים בכנסת העוקבת או לפחות מספר חודשים לאחר שלוש הקריאות הראשונות. מנגנונים אלו ואחרים כמותם יבטיחו איזון בין יציבות כללי המשחק לצורך לאפשר גמישות בהפעלתם.

הסדרת מעמדם הנורמטיבי העליון של חוקי היסוד לא יוצרת מנצחים או מפסידים ולא משרתת אף מחנה פוליטי. הסדרה כגון זו באה להגביל את נבחרי הציבור לטובת אזרחי המדינה ולטובת יציבות המשטר החוקתי שלנו. לפיכך, חקיקת חוק: יסוד החקיקה לא רק תקדם את הפרויקט החוקתי אלא גם תשרת את ערך הממלכתיות, כפי שרפורמה חוקתית חשובה אמורה לעשות.

ד"ר אלעד גיל הוא עמית בכיר וראש המחקר בתכלית – המכון למדיניות ישראלית, ומרצה מן החוץ בבית הספר הארי רדזינר למשפטים באוניברסיטת רייכמן

יניב רוזנאי הוא פרופסור חבר בבית הספר הארי רדזינר למשפטים באוניברסיטת רייכמן