בין ברק ללנדוי – כיצד השפיעה המהפכה החוקתית על הירידה באמון הציבור בבית המשפט העליון?

אחת מהנחות היסוד של המתנגדים לרפורמה המשטרית היא שגם אם יש בעיות במערכת המשפטית, עדיף שלא לערוך בה תיקונים נרחבים משום שכהכללה זו מערכת שמתפקדת היטב. אולם, עיון מעמיק בנתונים על אמון הציבור במערכת המשפט בישראל מאז המהפכה החוקתית נותן אינדיקציה לשבר עמוק ביחס הציבור כלפיה.

התפיסה היסודית לגבי בתי המשפט היא כי אמון הציבור הוא קריטי לפעולתה. "אין לו לשופט לא חרב ולא ארנק. כל שיש לו זהו אמון הציבור בו" כתב אהרן ברק בהתבססו על אמירותיהם הידועות של אלכסנדר המילטון ושל השופט פליקס פרנקפורטר. בניגוד לכנסת ובעקיפין גם לממשלה, בית המשפט אינו עומד למבחן אמון הציבור האולטימטיבי – בחירות על ידי העם הריבון. כאשר הציבור אינו חש אמון בבית המשפט זה, הוא אינו יכול להחליף את החברים במוסד זה בבחירות, כך שירידה חדה באמון הציבור עלולה להביא להתערבות גוברת בהליך בחירת השופטים או אף לאי ציות לפסקי דין.

בשנים האחרונות ליוותה את פרסום הנתונים בדבר ירידה באמון הציבור במערכת המשפט שורה של הסברים שביקשו להבהיר מדוע ירידת האמון המשתקפת בסקרים אינה מדאיגה ואינה מלמדת על שבר. שופטים לשעבר בבית המשפט העליון הטילו ספק בירידת האמון ואחרים הסבירו את הירידה בשלל גורמים חיצוניים. היו מי שייחסו את הירידה באמון לתופעות עולמיות של ירידה באמון בבתי משפט, או לירידה כללית באמון הציבור במוסדות בישראל. אחרים תלו את הירידה באמון הציבור בדמוגרפיה הישראלית, ברשתות החברתיות או בפופוליזם.

במקביל לסקרים שמצביעים על ירידה באמון אנו חוזים בשנים האחרונות בניסיונות גוברים לשינוי שיטת מינוי השופטים בישראל, ובשיח גובר בדבר אי ציות לפסקי הדין של בית המשפט העליון, לצד ביטויים פומביים של חוסר אמון באובייקטיביות של מוסד זה. יש לשאול אפוא מה עומד ביסוד אי האמון הגובר והאם יש קשר בין התופעות השונות שתוארו?

במאמר חדש שפרסמנו לאחרונה בכתב העת משפטים של הפקולטה למשפטים באוניברסיטה העברית, ביקשנו לבחון באופן אמפירי את שתי התיאוריות שהועלו לפני המהפכה החוקתית על ידי נשיאי בית המשפט העליון, השופטים משה לנדוי ואהרן ברק, בדבר השפעתה של מהפכה חוקתית על אמון הציבור בבית המשפט (אהרן גרבר ויהונתן גבעתי, "כיצד השפיעה המהפכה החוקתית על האמון בבית המשפט"). השופט לנדוי סבר כי מהפכה חוקתית תוביל לירידה משמעותית באמון הציבור בבית המשפט, שעשויה להוביל לדרישה לשינוי שיטת בחירת השופטים ושעלולה להגיע לאי ציות מצד הציבור. לעומתו, טען השופט ברק כי לא תהיה למהפכה החוקתית השפעה כזו על אמון הציבור בבית המשפט.

נשיא בית המשפט העליון משה לנדוי

שלושה אתגרים מתעוררים בבחינה אמפירית של שתי התיאוריות המתחרות הללו: ראשית, נדרש בסיס נתונים אמין הכולל נתונים על אמון הציבור בבית המשפט לפני המהפכה החוקתית ולאחריה; שנית, במסגרת הניתוח עולה הצורך לשקלל מגמות באמון הציבור במוסדות המדינה בכלל ולא רק בבית המשפט, משום שייתכן ששינויים באמון בבית המשפט משקפים מגמות כלליות של אמון הציבור במוסדות; שלישית, על הניתוח להביא בחשבון מגמות עולמיות באמון בבתי משפט, משום שייתכן ששינויים באמון בבית המשפט בישראל משקפים מגמות אלה.

הנתונים בהם השתמשנו נאספו במסגרת הסקר החברתי הבינלאומי (International Social Survey Programme) שהוא פרי שיתוף פעולה חוצה מדינות לצורך ביצוע סקרים שנתיים בנושאים שונים הרלוונטיים למדעי החברה. במאמר התמקדנו בשאלונים שנשאלו במסגרת התוכנית בשנים 1991, 1998, 2008 ו־2018. הנתונים כוללים תשובות על השאלות מ-40 מדינות, ביניהן ישראל. הנסקרים נשאלו בדבר מידת האמון שלהם בשורה של מוסדות ציבוריים, כולל בית המשפט, ולכן ניתן לעשות בהם שימוש לצורך בחינת ההשערות של השופטים לנדוי וברק.

הייחודיות בנתונים שעליהם מבוסס המחקר שלנו באה לידי ביטוי במספר מאפיינים: ראשית, מדובר במחקר מתמשך שבחן את אמון הציבור לאורך שנים באמצעות שאלות זהות; שנית, מדובר במחקר השוואתי. הנתונים שנאספו בישראל הם חלק מאיסוף נתונים בינלאומי של גוף בלתי תלוי שמאפשר השוואה של מגמות בין מדינות שונות ובין גופי ממשל מגוונים בכל אחת מהמדינות. חשוב מכל, הנתונים שעליהם מבוסס המאמר הם הנתונים המוקדמים ביותר מתוך הנתונים שזמינים לחוקרים בישראל, והם הנתונים היחידים שידועים לנו שנאספו לפני ההכרזה על המהפכה החוקתית בשנת 1995 ולפני חקיקת חוקי היסוד בשנת 1992, ושאיסופם נמשך עד היום. לפיכך אלו הם הנתונים היחידים שמאפשרים בחינה מתמשכת של השפעת המהפכה החוקתית על אמון הציבור.

באמצעות בסיס נתונים זה הראינו לראשונה כי המהפכה החוקתית הייתה קשורה לירידה דרמטית באמון הציבור בבית המשפט. בנטרול מגמות כלליות באמון במוסדות בישראל ומגמות כלליות באמון בבתי משפט במדינות אחרות, שיעור התושבים בישראל שרוחשים אמון רב בבית המשפט ירד בכ־30 אחוזים בעקבות המהפכה החוקתית (כשתי סטיות תקן, בהשוואה עולמית). אף בית משפט בעולם ואף מוסד אחר בישראל לא ראה ירידה כה דרמטית באמון בו בתקופה זו. ממצאי המחקר עומדים אפוא בסתירה לתיאוריה של ברק ועולים בקנה אחד עם התיאוריה של לנדוי.

במאמרנו גם בחנו ושללנו שורה של הסברים חלופיים שנשמעים בקרב חוקרים ושופטים בשיח הציבורי כהסבר לירידה באמון. שללנו טענות לירידה באמון עקב נימוקים דמוגרפיים, עקב פופוליזם, עקב השפעת הרשתות החברתיות או עקב תחילת שידורי הטלוויזיה המסחרית בישראל. בנוסף, הצגנו הוכחות איכותניות נוספות לתאורייה של לנדוי והראנו כי בהתאם לתחזיתו, ירידת אמון הציבור בבית המשפט הביאה לדרישה גוברת בשינוי שיטת בחירת השופטים ולהתפשטותו של שיח של אי ציות ציבורי לפסיקות בית המשפט העליון.

התחזית של לנדוי מעולם לא הייתה רלוונטית יותר מכפי שהיא היום. בימים שבהם העיסוק בשינוי שיטת בחירת השופטים הוא אינטנסיבי כל כך, מומלץ לשוב ולעיין בדבריו של לנדוי על הקשר בין ירידת אמון הציבור לדרישה לשינוי שיטת בחירת השופטים ואת ההצעות שהציע בהתאם לריסון האקטיביזם השיפוטי בבית המשפט העליון.

יהונתן גבעתי הוא פרופסור למשפטים באוניברסיטה העברית העוסק בניתוח כלכלי של המשפט ובניתוח אמפירי של המשפט

עו"ד אהרן גרבר הוא סגן ראש המחלקה המשפטית בפורום קהלת