הרפורמה החשובה ביותר – פיצול תפקיד היועץ המשפטי לממשלה

הרפורמה החשובה ביותר שהקואליציה הנכנסת חייבת לבצע – הרפורמה שיש לבצעה ראשונה, לפני כל דבר אחר – היא פיצול תפקיד היועץ המשפטי לממשלה.

"מודל היועץ המשפטי לממשלה בישראל הוא יחיד מסוגו בעולם ומגלם בתוכו ניגוד עניינים אינהרנטי: מחד גיסא, הוא מסייע לשרי הממשלה ומנפיק להם חוות דעת באופן שוטף כיצד עליהם לנהוג. מאידך גיסא, הוא עומד בראש התביעה הכללית, כך שהוא המחליט בסוגיות של חקירה והעמדה לדין של הדרג הפוליטי". את הדברים האלו לא אני אמרתי – הם לקוחים מתוך מצעה של מפלגת "תקווה חדשה" בראשות שר המשפטים גדעון סער. למעשה זה היה הסעיף הראשון ב-"תוכנית סער לתיקון מערכת המשפט". נפילתה המוקדמת של הממשלה מנעה משר המשפטים לממש את רפורמת פיצול תפקיד היועץ המשפטי לממשלה שהבטיח.

היועץ המשפטי לממשלה כעריץ גחמני

אבל את תפקיד היועץ המשפטי חשוב לפצל לא רק בשל ניגוד העניינים האינהרנטי המגולם בו אלא בגלל העוצמה הרבה המרוכזת בו. ריכוז הסמכויות בתפקיד והכוח הרב שיש למחזיקים בו הפכו את היועצים המשפטיים לממשלה לעריצים הקובעים מדיניות לפי גחמות ליבם (ראו חיים רמון, "מינוי רמטכ"ל כן, מינוי מפקד גלי צה"ל לא – על שלטונם הגחמני של היועצים המשפטיים לממשלה"). כך, למשל, היועצת המשפטית לממשלה גלי בהרב-מיארה התירה לראש לממשלה יאיר לפיד לאשר בממשלה הסכם מדיני שכלל העברת שטח של מדינת ישראל ללבנון – "הסכם ההיסטורי על הגבול הימי עם לבנון" לטענתו של לפיד – תוך עקיפת הכנסת. אותה יועצת משפטית לממשלה הדליפה בימים האחרונים לעיתונות שהיא "צפויה להתנגד" להצעת החוק לתיקון פקודת המשטרה – כאשר את עמדתה זו גיבשה תוך יום אחד ואפילו בלי שטרחה לדון בכך עם השר לביטחון הפנים המיועד.

כדי להבין עד כמה גחמני שלטון היועצים המשפטיים לממשלה, ועד כמה גחמנות זו מקורה לא באישיות יועץ משפטי לממשלה כזה או אחר אלא בריכוז העוצמה המצוי בידיו, אין טוב יותר מאשר להקשיב לדברים הנאמרים "מפי הגבורה". כך הסביר מני מזוז את "הדוקטרינה" שהנחתה אותו כיועץ משפטי לממשלה:

"כיועץ משפטי אני עבדתי על פי דוקטרינת הרמזור... אדום, זה המקרים המובהקים של אי חוקיות... ירוק... מעשה ברור שהוא מותר... המקרים הקשים הם מקרים כתומים, האור הכתום, ששם אין תשובה ברורה. אין חוק או פסק דין שאוסר פעולה כזו, אבל התחושה [הסובייקטיבית של מזוז – ח. ר.] היא שזה לא עולה בקנה אחד עם עקרונות משפטיים ותפיסות יסוד משפטיות וכולי. וכאן היועץ המשפטי לממשלה צריך לקבל הכרעה קשה, אם הוא בא לממשלה או לשר ואומר: 'למרות שאין לי אסמכתא מובהקת שמה שאתה הולך לעשות הוא בלתי חוקי, אני אומר לך שזה בלתי חוקי ולכן אסור לך לעשות זאת'... אני חושב שליועץ המשפטי אין מנוס, הוא נתקל בדברים לא מעטים שבהם למרות שאין תשובה ברורה, האינטואיציה המשפטית שלו [הדגשה שלי – ח. ר.] אומרת לו שזה דבר לא חוקי, ולמרות שהוא לא יכול להצביע על חוק או פסק דין שמבסס את זה, הוא צריך לעמוד מאחורי אמירה כזאת גם אם היא לא סגורה בפסיקה או בחקיקה".

הפגיעה של תפקיד היועץ המשפטי לממשלה בדמוקרטיה

פרופ' שלמה אבינרי, מומחה למדעי המדינה ולפילוסופיה פוליטית, הזהיר לא אחת שריכוז העוצמה וניגוד העניינים האינהרנטי המגולמים בתפקיד היועץ המשפטי לממשלה פוגעים בדמוקרטיה. בשנת 2009 הסביר אבינרי מדוע חשוב לפצל את תפקיד היועץ המשפטי לממשלה באופן הבא:

"הנה שאלה שבדרך כלל לא נשאלת בקורסי מבוא למדע המדינה: מיהי האישיות בעלת הסמכות הרחבה ביותר בעולם הדמוקרטי: נשיא ארה"ב? ראש ממשלת בריטניה? נשיא צרפת? לא ולא. התשובה הנכונה היא: היועץ המשפטי של ממשלת ישראל. בעוד שאחת מהנחות היסוד של הדמוקרטיה היא קיומם של איזונים ובלמים, המכוונים למנוע ריכוז סמכויות – מרכז בידיו היועץ המשפטי סמכויות שאין דומה להן בשום מדינה דמוקרטית. העובדה שמדובר באישיות ממונה ולא נבחרת, רק מעצימה את הפגיעה בדמוקרטיה" (שלמה אבינרי, "די לריכוזיות").

בשנת 2021 שוב קרא אבינרי לפצל את התפקיד והסביר כי: "פיצול משרת היועץ המשפטי לממשלה אינו עניין משפטי בלבד, אלא הוא נוגע בערכי היסוד של המשטר הדמוקרטי. במצב הנוכחי יש פגיעה בשני עקרונות של הדמוקרטיה הליברלית: מניעת ריכוז עוצמה בידי אדם או מוסד אחד ומניעת ניגוד עניינים מצד מפעילי סמכות שלטונית.

במתכונתו הנוכחית של התפקיד, היועץ המשפטי לממשלה הוא האישיות החזקה ביותר במערכות השלטון בארץ, ואין נושא תפקיד בעל ריכוז עוצמה כזה בשום מדינה דמוקרטית. לכן יש להפריד בין שתי הפונקציות של תפקידו: היועץ המשפטי לממשלה, והתובע הכללי" (שלמה אבינרי, "לפצל את משרת היועץ המשפטי").

הרפורמה הדמוקרטית ביותר

לא את היועצת המשפטית לממשלה הנוכחית צריך להדיח אלא את השיטה בה תפקיד היועץ המשפטי לממשלה אוחז בעוצמה מופרזת ובריכוז סמכויות שאין להם כל מקבילה בעולם הדמוקרטי, לוקה בניגוד עניינים מובנה, ומביא את המחזיקים בו לפעול על בסיס גחמות ליבם במקום על בסיס הדין.

בהצעת חוק לפיצול תפקיד היועץ המשפטי לממשלה, צריכים אפוא לתמוך 68 חברי כנסת לכל הפחות – 64 חברי הכנסת של הקואליציה וארבעת חברי הכנסת של "תקווה חדשה", ובראשם שר המשפטים היוצא גדעון סער. למעשה, כל חבר כנסת שתומך בעקרונות הדמוקרטיה הליברלית צריך לתמוך בהצעת חוק כזו. אחרי הכל, כפי שכבר הסביר פרופ' אבינרי היטב, "לא פיצול התפקידים הוא פגיעה בדמוקרטיה: המצב הנוכחי, שאין לו אח ורע בשום מדינה דמוקרטית, אינו עולה בקנה אחד עם עקרונות הדמוקרטיה". פיצול תפקיד היועץ המשפטי לממשלה הוא לא רק הרפורמה החשובה ביותר אלא גם הרפורמה הדמוקרטית ביותר, וחובה לבצעה מוקדם ככל האפשר.

חיים רמון כיהן כחבר כנסת וכשר בממשלות ישראל