סיפור הקמתה של הוועדה לבחירת שופטים – הרקע לרפורמה בשיטת מינוי השופטים

בתמונה שר המשפטים פנחס רוזן

בתקופת המנדט הבריטי על ארץ ישראל מונו שופטי בית המשפט העליון והשופטים ביתר בתי המשפט על ידי הנציב העליון. המינויים לבית המשפט העליון היו צריכים לקבל אישור של הממשל בלונדון. בפועל לפחות החל משנות השלושים של המאה העשרים פעלה ועדת מינויים שהמליצה לנציב העליון על המינויים לבתי המשפט, והוא פעל לפי המלצות הוועדה. ועדת המינויים הזו הורכבה משלושה שופטי בית המשפט העליון, והשיקולים שלה היו מקצועיים.

לאחר הקמת המדינה אומץ מרבית המשפט המנדטורי כברירת מחדל, וגם מנגנון מינוי השופטים לא עבר שינוי משמעותי. בניגוד להסדר המנדטורי, אמנם, נקבע כי שופטי בית המשפט העליון יתמנו בידי הממשלה על פי הצעת שר המשפטים ובאישור הכנסת: "שופטי בית המשפט העליון יתמנו על פי הצעת שר המשפטים על ידי הממשלה הזמנית באשור מועצת המדינה הזמנית" (פקודת בתי משפט (הוראות מעבר)). עם זאת, יתר שופטי בתי המשפט מונו כמקודם על ידי הממשלה על פי הצעת שר המשפטים (ללא צורך באישור הכנסת). בפועל, כפי שהיה גם בתקופת המנדט, בכל פעם שהיה צורך במינוי שופטים לבתי משפט השלום והמחוזי היה שר המשפטים ממנה ועדות מייעצות שכיהנו בהן שופטים ועורכי דין בלבד. לדוגמא, בוועדה המייעצת למינוי שופטים מחוזיים בשנת 1952 ישבו חמישה חברים: נשיא בית המשפט העליון משה זמורה (יו"ר הוועדה), השופטים שמעון אגרנט (מבית המשפט העליון) ויהושע אייזנברג (מבית המשפט המחוזי), עורך דין מהמגזר הציבורי (ממשרד המשפטים) ועורך דין מהמגזר הפרטי. הוועדה המייעצת קיבלה את המועמדויות ובחנה אותן, פגשה את המועמדים והגישה את המלצותיה לשר המשפטים.

המלצת הוועדה המייעצת לשר המשפטים, 7 בספבמבר 1952

הליך מינוי השופטים לבית המשפט העליון לא רק נשלט מבחינה חוקית בידי הממשלה והכנסת, אלא גם היו בו סממנים מפלגתיים ברורים. פנינה להב קראה לכך "מודעות לשיקולים קואליציוניים בבחירת מועמדים" (פנינה להב, "העוז והמשרה: בית המשפט העליון בעשור הראשון לקיומו"). השופט יצחק אולשן ציין בזיכרונותיו שהשיטה של מינוי שופטי בית המשפט העליון באישור הכנסת הייתה "לקויה מאוד, כי מאחורי הפרגוד היה מקום למקח וממכר בין הסיעות השונות". גם באשר לשופטי הערכאות האחרות, גרס אולשן, היו ליקויים "לרגל השתדלויות והבטחות מצד פקידים בכירים במשרד המשפטים" (יצחק אולשן, דין ודברים: זכרונות).

• סיפור הקמתה של הוועדה לבחירת שופטים – שיטת מינוי השופטים כיום

• סיפור הקמתה של הוועדה לבחירת שופטים – הסכמה רחבה

• סיפור הקמתה של הוועדה לבחירת שופטים – מחלוקות והכרעות

• סיפור הקמתה של הוועדה לבחירת שופטים – יציבות ההסדר שהושג

רפורמה לפי הדגם הצרפתי

בשנים 1953-1950 הוביל שר המשפטים פנחס רוזן מהלך לשינוי שיטת המינויים מדגם מנדטורי-בריטי לדגם קונטיננטלי-צרפתי. בשנת 1950 נוסחה טיוטה של הצעת חוק השופטים במשרד המשפטים, שנועדה לעשות זאת. ייתכן שהנוסח שמשרד המשפטים קידם שאב השראה גם מנוסח הוראה קודמת בהצעת "חוקה לישראל" שהכין יהודה פנחס (ליאו) כהן, שהייתה הבסיס לדיוני ועדת החוקה של מועצת המדינה הזמנית. גם בנוסח זה תוכננה ועדת מינויים בהרכב מגוון מקצועי ופוליטי – שני שופטים, שני "פקידים גבוהים במשרד המשפטים", שלושה צירים מבית הנבחרים ושלושה נציגים של מקצוע עריכת הדין – שתייעץ לשר המשפטים על מינוי השופטים. בדברי ההסבר להצעה הסביר כהן כי מדובר ב-"נסיון חדש" מבחינת דגם מינוי השופטים, הן בהשוואה ל-"שיטת יבשת אירופה" והן בהשוואה ל-"שיטה הבריטית", וזאת כדי למנוע "כל אפשרות וכל חשש של מינויים על ידי גורמים מפלגתיים". עוד הסביר כי שר המשפטים "למעשה יהיה כפוף להוראות" של ועדת המינויים בהציעו את המועמד לשפיטה לנשיא: "בהציעו את המעמד, ישים השר [שר המשפטים] על לב את המלצת ועדת המינויים" (יהודה פנחס כהן, חוקה לישראל: הצעה ודברי הסבר).

על רקע התרבות הפוליטית של התקופה בנוגע למינוי שופטים ועל רקע התרבות המשפטית, במערכת המשפטית הייתה תחושה שיש להסדיר נושא זה בדחיפות. כפי שהסביר השופט אולשן בדיונים הפנימיים בבית המשפט העליון על הטיוטה שנוסחה במשרד המשפטים: "הדבר הדחוף הוא זה, ביחס למינוי שופטים לשופטי בית המשפט העליון. שהשופטים לא יהיו תלויים בממשלה אקסקוטיבית, זה דבר דחוף" (פרוטוקול ישיבת שופטי בית המשפט העליון, 27 בפברואר 1950).

דבריו של השופט יצחק אולשן בישיבת שופטי בית המשפט העליון, 27 בפברואר 1950

בטיוטות המקוריות מראשית 1950 תוכנן לכלול בחוק אחד את סמכויות בתי המשפט (שברבות הימים הוסדרו בחוק בתי המשפט ב-1957) ואת מעמד השופטים (שהוסדר בחוק השופטים ב-1953). אולם, על פי עצת שופטי בית המשפט העליון הוחלט לפצל בין שני הנושאים לשני חוקים נפרדים כדי שלא לעכב את הסדרת מעמד השופטים, משום ש-"סידורם אינו סובל דחוי ולכן אין לדחותם מפני שאלות הסמכות הנ"ל שאולי תעוררנה עוד ויכוח ממושך" (מכתב ממשה זמורה, נשיא בית המשפט העליון, לפנחס רוזן, שר המשפטים, 2 במאי 1950).

הצעת חוק השופטים הוגשה לכנסת בפברואר 1951, ובדברי ההסבר נכתב כי "בוועדה יהיו מיוצגים הרשות המחוקקת, הרשות המבצעת, הרשות השופטת, מוסדות מדע המשפט ומקצוע הפרקליטות". כפי שהסביר השר רוזן בדיון בכנסת, בעוד המינויים בישראל ובכל העולם היו נתונים באופן פורמלי בידי הרשות המבצעת, החוק החדש נועד להבטיח את אי-תלות השופטים: "אנו הלכנו בדרך שהיתה חדישה לגמרי – אלמלא הלכו בה בשנים האחרונות גם שתי ארצות אחרות: צרפת ואיטליה. גם שם קיים מוסד דומה לוועדת המינויים, כפי שאנו מציעים אותה... ההרכב הוא קצת שונה, אבל גם שם מגוון מאוד... אם הצעתנו לא תבטיח אי-תלות, אינני יודע מה יבטיח אותה. על כל פנים, השיטה האובייקטיבית ביותר של מינויים, היא השיטה המגבילה את השפעת הרשות המבצעת, וזאת אנו מציעים עכשיו".

קטע מדבריו של שר המשפטים פנחס רוזן בדיון בכנסת בסוגיית חוק השופטים, 5 בינואר 1953

שר המשפטים רוזן החליט אפוא ללכת בדרכים שפרצו לפניו צרפת ואיטליה, ולסטות מהמודל המנדטורי-בריטי שהיה נוהג לפני כן. כך הוא גם נימק זאת בפני ועדת השרים לענייני חקיקה, ערב אישור החוק בשנת 1953: "ברוב הארצות מתמנים השופטים על ידי הממשלה. סטיה מנוהג זה בדומה להצעה שלפנינו, קיימת בצרפת" (פרוטוקול ישיבת ועדת השרים לענייני חקיקה, 3 באוגוסט 1953). ובישיבה אחרת של ועדת השרים אמר: "ברוב הארצות (פרט לארה"ב וצרפת) מתמנים השופטים על ידי הממשלה. בצרפת קיימת ועדת מינויים" (פרוטוקול ישיבת ועדת השרים לענייני חקיקה, 10 באוגוסט 1953). כך הסביר זאת גם היועץ המשפטי לממשלה חיים כהן בדיון שנערך בנושא בוועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת: "אנחנו בנינו את החוק הזה על יסוד הדוגמה הצרפתית. להם ישנו מוסד הדומה לועדת המינויים אצלנו" (פרוטוקול ישיבה מס' 53/ב של ועדת החוקה, חוק ומשפט, הכנסת ה-2, 29 ביולי 1953).

במילים אחרות, דגם המינויים שאומץ בשנת 1953 היה במפורש בהשראת המודל הקונטיננטלי החדש בעת ההיא: הדגם הצרפתי. יש לציין שגם בהקשרים אחרים, לדוגמה דגם ניהול בתי המשפט ושיטת ארגון התביעה הכללית, העדיף משרד המשפטים בכלל, ושר המשפטים רוזן בפרט, דגמים קונטיננטליים על פני הדגם המנדטורי. ההעדפה של השיטה הקונטיננטלית מצטרפת להרכב הקונטיננטלי – יהודים דוברי גרמנית – של משרד המשפטים ושל בתי המשפט באותה תקופה.

חשוב להדגיש: אימוץ שיטת מינוי השופטים היה מהלך חוקתי. ראשית, מבחינת תוכן ההסדר, היה ברור שמדובר בסדרי היסוד של היחסים בין רשויות השלטון. כך סברה ועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת. לפי הצעת חבר הכנסת יעקב שמשון שפירא (מפא"י), החוק נדון תחילה בוועדת החוקה במסגרת ועדת המשנה לחוקי היסוד, בנימוק ש-"החוק הזה הוא חוק יסוד" (פרוטוקול ישיבה מס' 10/ב של ועדת החוקה, חוק ומשפט, הכנסת ה-2, 7 בינואר 1953). גם במהלך הדיונים היה ברור לדוברים שמבחינת תוכנו של החוק "אנחנו מדברים על אחד החוקים היסודיים" (דברי השופט אולשן בתוך פרוטוקול ישיבה מס' 8/ב של ועדת המשנה לחוקי-יסוד של ועדת החוקה, חוק ומשפט, הכנסת ה-2, 10 בפברואר 1953). כך גם השתקף בדיווחי העיתונות על החוק כ-"חוק יסוד" או "חוק יסודי" (ראו, למשל, "חוק השופטים הועבר פה אחד לועדה", דבר, 6 בינואר 1953). שנית, היה מדובר בתהליך ארוך שנפרס על פני שתי כנסות, החל מפרסום הצעת החוק הראשונה (מבין שתיים) בפברואר 1951 ועד לאישור החוק באוגוסט 1953. שלישית, הממשלה עמלה להשיג הסכמה רחבה על שיטת המינוי. ההסדר שהתקבל בסופו של דבר היה פשרה שגובשה בדיוני הנהלת הקואליציה, שהוצגה בוועדת החוקה, חוק ומשפט על ידי חבר הכנסת שפירא, ושהתקבלה על ידי מפלגות האופוזיציה והממשלה ככזו – קרי, פשרה (ראו את דברי המשתתפים השונים, ובהם חבר הכנסת שפירא, חבר הכנסת מנחם בגין והשר רוזן, בתוך פרוטוקול ישיבה מס' 57/ב של ועדת החוקה, חוק ומשפט, הכנסת ה-2, 17 באוגוסט 1953).

הפשרה ששפירא הוביל ביטאה ויתור של האופוזיציה ושל גורמים בקואליציה על שאיפתם להגדיל עוד יותר את משקל הגורמים המקצועיים בוועדה על חשבון משקל הגורמים הפוליטיים, וכן ויתור של הממשלה על רכיבים בהליך מינוי השופטים שנועדו להבטיח לשר המשפטים שליטה רבה יותר על התהליך. משרד המשפטים שאף תחילה שהוועדה לבחירת שופטים תסנן מועמדים תוך הותרת ההחלטה הסופית על מינוי השופטים לשיקול דעתו של שר המשפטים, ואילו בנוסח החוק הסופי התקבל העיקרון שהוועדה היא המחליטה על כך. על כך ועוד במאמרים הבאים.

גיא לוריא הוא ד"ר להיסטוריה, עורך דין ועמית מחקר במכון הישראלי לדמוקרטיה

* סדרת מאמרים זו מבוססת על מחקר מדיניות שפורסם במסגרת המכון הישראלי לדמוקרטיה בשנת 2019. מערכת "דיומא" רוצה להודות לד"ר לוריא ולמכון הישראלי לדמוקרטיה על הסכמתם לפרסום עיבוד למחקר המדיניות. למחקר המלא, ראו גיא לוריא, הוועדה לבחירת שופטים