חקיקה נגד הדמוקרטיה – על מהותו של "חוק נתניהו"

בשבוע שעבר פרסם שר המשפטים גדעון סער לעיון הציבור את תזכיר החוק בעל השם המשמים: "חוק-יסוד: הממשלה ...(אי כשירות של נאשם להרכיב את הממשלה)". בתקשורת זכה תזכיר החוק לשמות "חוק נתניהו" ו-"חוק ביבי", אולם בציבור לא נשמעה, נכון לכתיבת שורות אלו, הזעקה הרמה שאמורה הייתה לקום עקב שינוי אנטי דמוקרטי קיצוני כל כך בשיטת המשטר הישראלית.

מטרתו של החוק, לכאורה, פשוטה והגיונית: "תזכיר החוק מציע להגביל את כשירותו של חבר הכנסת שנגדו תלוי ועומד כתב אישום, בנסיבות מסוימות, להרכיב את הממשלה". ראש הממשלה החלופי יאיר לפיד ניסח את מהות החוק באופן פופוליסטי יותר: "לא יכול להיות שאסור שיהיו כתבי אישום לנהג, למאבטח, לצוות הרפואי ולעובדי הבית של ראש הממשלה, אבל לראש הממשלה יהיו כתבי אישום".

במבט ראשון הרעיון הזה יכול היה להיות שובה לב – מדוע לאפשר למי שנאשם בעבירה חמורה להיות ראש ממשלה?

אלא שדי אפילו בעיון קצר בתזכיר החוק וזיהוי העקרונות בהם הוא פוגע בשביל להבחין במהות האנטי דמוקרטית הקיצונית של החוק. מדובר בחוק שירוקן את "חזקת החפות" מתוכנה ביחס לנבחרי ציבור בכירים, שינתץ את עקרון הפרדת הרשויות החיוני לכל מדינה דמוקרטית ושיפגע בעקרון שלטון העם שהוא המסד הרעיוני לקיומו של משטר דמוקרטי.

הפגיעה בחזקת החפות של נבחרי ציבור

תזכיר החוק מציע כי נאשם בעבירה שהעונש עליה הינו שלוש שנות מאסר ומעלה לא יוכל להרכיב את הממשלה. חשוב להדגיש שלא מדובר על מי שהורשע בעבירה, אלא על מי שתלוי ועומד כנגדו כתב אישום. כלומר, עסקינן באדם שעדיין לא יכול היה להגן על עצמו כנגד ההאשמות שהועלו כנגדו, שלעתים אף טרם נחשף לראיות הקיימות נגדו ושבית המשפט עדיין לא קבע שביצע את העבירה המיוחסת לו. כלומר, מספיק שהיועץ המשפטי לממשלה מחליט לפני הבחירות להגיש כתב אישום כנגד מועמד מוביל לראשות הממשלה, ואותו אדם מנוע מלהרכיב את הממשלה.

בלא מעט מקרים בעבר התברר כי כתבי אישום חמורים הוגשו נגד חפים מפשע שזוכו בבית המשפט – התרחשות שקרתה לא אחת במשפטים של נבחרי ציבור. כך, למשל, אירע ליעקב נאמן שזוכה בבית המשפט מכל אשמה (אך ההאשמה כנגדו מנעה ממנו להתמנות לשר המשפטים באותו הזמן). כך אירע לרפאל איתן שהודה בעובדות המוזכרות בכתב האישום שהוגש נגדו אך השופטים קבעו שעובדות אלו אינן מהוות עבירה (אך ההאשמה כנגדו מנעה ממנו להתמנות לשר לביטחון פנים באותו הזמן). וכך אירע לאביגדור קהלני שזוכה בבית המשפט השלום כבר בשלב מוקדם של המשפט, תוך שהשופט מותח ביקורת נוקבת על התביעה, ולאחר שהפרקליטות ערערה זוכה בהליך נוסף. יש להוסיף ולציין כי היו גם מקרים בהם כתבי אישום שכללו עבירות חמורות ועבירות קלות הסתיימו בהרשעה בעבירות הקלות ובזיכוי מהעבירות החמורות.

"חזקת החפות" קיימת כדי לאפשר לאזרח – לכל אזרח – להגן על עצמו מפני האשמות שווא. בדמוקרטיות מתוקנות ישנה הסכמה יסודית כי הגוף היחידי שיכול להרשיע אדם בפשע הוא בית המשפט. בניגוד לשלבים בהם גורמי האכיפה חוקרים ומגבשים את כתבי האישום – שלבים שאינם פומביים – בבית המשפט מתנהלים הליכים פומביים במסגרתם הצדדים רשאים להיחשף לראיות ולנאשמים ניתנת ההזדמנות להתגונן. הצעת החוק של שר המשפטים קובעת סנקציה חמורה על אדם המצוי עדיין בחזקת חף מפשע בלי שהוא יכול למצות את ההליך ההוגן, אולם זהו רק קצה הקרחון.

אביגדור קהלני, זוכה בבית משפט תוך שהשופט מותח ביקורת נוקבת על התביעה

הפגיעה בעיקרון הפרדת הרשויות

עקרון הפרדת הרשויות, קובע כי יש לפצל את הסמכויות השלטוניות השונות בין רשויות שונות. התפיסה המקובלת כיום ביחס לעיקרון זה גורסת כי פיצול הסמכויות השלטוניות בין הרשויות היא חיונית לשמירה על המערכת הדמוקרטית ועל חירות האזרחים. נשיא בית המשפט העליון לשעבר, מאיר שמגר, כבר ציין כי "הפרדת הרשויות נוצרה כדי ליצור איזון בין הרשויות, שכן רק בדרך זו, היינו על ידי מניעת ריכוז היתר של הכוח באופן בלעדי בידי רשות אחת, מובטחת הדמוקרטיה ונשמרת חירותם של הפרט ושל הכלל" (בג"ץ 910/86).

אולם, תזכיר החוק מציע, הלכה למעשה, שהיועץ המשפטי לממשלה, שאגב אינו רשות מרשויות המדינה אלא חלק מהרשות המבצעת, יכריע האם חבר כנסת יוכל להרכיב את הממשלה (עם אפשרות "ערעור" מול יושב ראש ועדת הבחירות). באופן לא מפתיע בכלל, אין אף דמוקרטיה מתוקנת בה קיים חוק כגון זה, אך סמכות לפסול מועמדים לראשות הרשות המבצעת ללא משפט או למצער ללא הליך מנהלי בבית משפט, בהחלט קיימת במיטב הדיקטטורות. נדמה כי מציעי החוק ראו למול עיניהם את "מועצת שומרי החוקה" האיראנית שקובעת אם מועמדים לנשיאות רשאים להתמודד בבחירות.

אם החוק יעבור, חברי כנסת שעמדו לבחירות, שזכו לאמון הציבור ושהשיגו רוב מוחלט בכנסת, יהיה נתונים לחסדיו של היועץ המשפטי לממשלה היכול לסכל את מועמדותם במחי החלטה אחת, וזאת בלי שום פיקוח פרלמנטרי או שיפוטי על החלטתו וגם אם בסופו של דבר ייצאו זכאים בדין. המשמעות היא ריכוז כוח עצום בידיו של היועץ המשפטי לממשלה, תפקיד שגם כך מחזיק ריכוז סמכויות וכוח בלתי נתפסים. פרופ' שלמה אבינרי הגדיר את היועץ המשפטי לממשלה בתור "האישיות בעלת הסמכות הרחבה ביותר בעולם הדמוקרטי". אבינרי הסביר כי "בעוד שאחת מהנחות היסוד של הדמוקרטיה היא קיומם של איזונים ובלמים, המכוונים למנוע ריכוז סמכויות – מרכז בידיו היועץ המשפטי סמכויות שאין דומה להן בשום מדינה דמוקרטית" וסיכם כי "העובדה שמדובר באישיות ממונה ולא נבחרת, רק מעצימה את הפגיעה בדמוקרטיה" ("הארץ", 25.10.2009). ולתפקיד מרובה הסמכויות ורב העוצמה הזה רוצים מחוקקי החוק להוסיף עוד סמכות ועוד כוח ולהעצים עוד יותר את הפגיעה בדמוקרטיה הישראלית. מעתה יחזיק היועץ המשפטי לממשלה יוכל חרב מתהפכת מעל ראש של בכירי המערכת הפוליטית שידעו שבכוחו למנוע מהם להיות ראשי ממשלה גם אם העם הריבון יבחר בהם, בעקיפין, ברוב קולות.

לפיכך, אין להתפלא שההצעה המחזקת את כוחו של היועץ המשפטי לממשלה עוד יותר זכתה לתמיכה פומבית מצד היועץ המשפטי לממשלה המכהן, ד"ר אביחי מנדלבליט: "לפי העולה מהצעת החוק, התיקון אינו פרסונלי אלא כללי, וצופה פני עתיד. זאת, תוך הטלת סייגים ומנגנוני בקרה וביקורת מתאימים, בשים לב לעקרונות משטריים חשובים אחרים החלים במדינה דמוקרטית". "חוק נתניהו", מספר לנו מנדלבליט, אינו פרסונלי כלל ועיקר והוא בכלל צופה פני עתיד – וזאת כאשר החוק חל גם על כתבי אישום שהוגשו בעבר ותפור באופן פרסונלי למהדרין כדי למנוע מאדם ספציפי, בנימין נתניהו, לשוב ולכהן כראש ממשלה.

היועץ המשפטי לממשלה, ד"ר אביחי מנדלבליט

הפגיעה בשלטון העם

למרות הפגיעה בחזקת החפות, הפגיעה בעיקרון הפרדת הרשויות והיותו של החוק המוצע חקיקה פרסונלית ולמפרע, הבעיה החמורה ביותר בתזכיר החוק היא אחרת – הפגיעה בציבור הבוחרים, רמיסת הזכות לבחור וחתירה נגד עיקרון שלטון העם.

בשנת 1997 הורשע חבר הכנסת רפאל פנחסי, בהסדר טיעון, בעבירות קשירת קשר להשיג מטרה אסורה והצהרה כוזבת, ונגזר עליו עונש מאסר על תנאי וקנס כספי. לאחר ההרשעה, הוגשה עתירה לבג"ץ נגד המשך כהונתו כיושב ראש ועדת הכנסת. העתירה נדחתה על ידי בג"ץ אך הדברים שכתבה שופטת בית המשפט העליון דליה דורנר בפסק דינה צריכים להדהד גם כיום באוזני המחוקק הישראלי: "אמנם, אפשר כי כהונתו של חבר-הכנסת שהורשע בעבירות שיש עמן קלון עשויה לפגוע באמון הציבור בכנסת. ואולם, כנגד השמירה על אמון הציבור ברשויות השלטון עומד האינטרס בדבר הגשמת רצון הבוחרים, שהוא מיסודות המשטר הדמוקרטי. בין שניים אלה מאזן הדין. באיזון זה, שנעשה בחוק-יסוד: הכנסת, ניתנה עדיפות בולטת למימוש רצון הבוחרים" (בג"ץ 7367/97).

העיקרון הבסיסי, היסודי והחשוב ביותר בדמוקרטיה הינו כי ציבור הבוחרים, העם הריבון, הוא היחיד שזכאי לבחור מי ינהיג אותו, והזכות לבחור היא הזכות המהותית ביותר במשטר דמוקרטי. כאשר מעניקים לפקידים שאינם נבחרים את הכוח לשלול ממיליוני אזרחים את זכותם להכריע מי יוביל את המדינה – וזאת ללא פיקוח פרלמנטרי או שיפוטי על החלטת אותם פקידים ובלי שההחלטה עצמה עומדת בדרישות ההליך ההוגן – יש בכך משום ריסוק ההצדקה העומדת בבסיס קיומה של הדמוקרטיה בישראל.

הבה נחזור לאמירתו של ראש הממשלה החלופי המצוטטת לעיל. בדבריו, לפיד התעלם מהעיקר – הנהג, המאבטח, הרופא ועובד משק הבית שנמנע מהם לעבוד בעבודתם בעקבות כתב אישום אינם נבחרי ציבור הנבחרים על ידי העם והמייצגים את הכרעת הריבון. אם הציבור הישראלי הולך לבחירות ובחירתו מעניקה רוב למועמד שיש נגדו כתב אישום תלוי ועומד, פירוש הדבר כי האזרחים מימשו את זכותם הדמוקרטית והחליטו שאותו אדם צריך לכהן בראשות הממשלה. ייתכן שאותם אזרחים מאמינים בחפותו של המועמד ואולי הם סבורים שגם אם יורשע בדין, עד אז הוא מי שצריך להנהיג את המדינה – זה לא משנה ולא ממש חשוב. כאשר ישנו פקיד אחד, רם דרג ככל שיהיה, או אפילו ועדת פקידים, שהחלטתם גוברת על הכרעתם של מיליוני אזרחי המדינה, וזאת לפני תום ההליך השיפוטי, נשמט המסד הבסיסי ביותר של הדמוקרטיה. לטעמי, חברי הכנסת שעומדים מאחורי הצעת החוק הרעה הזאת וחברי הכנסת ששוקלים להצביע בעדה, גמרו אומר בדעתם להכריז מלחמת שמד על הדמוקרטיה הישראלית.

עורך דין זאב לב הוא היועץ המשפטי של התנועה למשילות ודמוקרטיה