דיון נוסף בפרשת זליגמן – מי בעל הסמכות בפרשנות הדין והאתגר לשמרנות הישראלית

ביום ראשון הקרוב יתקיים בבית המשפט העליון דיון נוסף בפרשת זליגמן בהרכב מורחב של שופטים. הדיון הנוסף יעסוק באחת הסוגיות המשמעותיות ביותר להגדרת היחסים בין רשויות השלטון: מי בעל הסמכות בפרשנות הדין – בית המשפט או הרשות המבצעת?

דיון נוסף זה, העוסק בשאלות חוקתיות ראשונות במעלה, מתקיים בפרשה משמימה לכאורה במשפט אזרחי בבקשה לאישור תובענה ייצוגית בסכסוך בין תובעים ייצוגיים לחברות ביטוח. אך אל תטעו בחשיבות של פרשה זו ובתקדימיות שלה, ולא בכדי קבע המשנה לנשיאה חנן מלצר כי דיון זה יצולם וישודר בשידור ישיר. יש לזכור כי גם פסק הדין המכונן של המהפכה החוקתית, פסק הדין בפרשת בנק המזרחי, ניתן אגב ערעור אזרחי בבית המשפט העליון.

 שופט בית המשפט העליון חנן מלצר שיעמוד בראש ההרכב בדיון הנוסף

מי בעל הסמכות לפרשנות הדין - בית המשפט או הרשות המנהלית?

שאלה בדבר פרשנות הדין מתעוררת בבית המשפט. אחת מהפרשנויות של הדין המוצגת בפני בית המשפט הינה של הרשות המנהלית, לה יש קשר ליישומו של הדין אשר פרשנותו מצויה במחלוקת. למשל - במקרה של פרשנות מְאַסְדֵּר (רגולטור) לחקיקה הקשורה לסמכויותיו או להנחיות שיצאו תחת ידיו.

כיצד על בית המשפט להתייחס לגישה הפרשנית שבה אוחזת הרשות המנהלית? הגישה המושרשת במשפט הישראלי הינה שיש לתת משקל מסוים לפרשנות בה אוחזת הרשות המנהלית, אך על בית המשפט עצמו להעניק לדין את הפירוש הנראה לו נכון בהתאם להלכות השיפוטיות בדבר פרשנות הדין, כגון תורת הפרשנות התכליתית.

כלומר, בית המשפט נקט בגישה לפיה יש להעניק לרשות השופטת את העליונות בכל הקשור לפרשנות הדין. על בית המשפט לבחור בפירוש הדין הנראה לו ראוי, ולא לקבל את הפירוש של הרשות המנהלית הנראה לו סביר.

שאלה בדבר פרשנות הדין התעוררה בפרשת זליגמן אגב דיון בערעור על אישור בקשה להגשת תובענה ייצוגית. בין הצדדים לתיק – התובעים הייצוגיים מזה וחברות הביטוח מזה – התעוררה מחלוקת פרשנית ביחס להוראות בחוזרים של המפקח על הביטוח.

התובע הייצוגי טען כי חברות הביטוח גובות מחלק ממבוטחיהן תשלום המכונה "תת שנתיות", המהווה תוספת של 4% או 6% לתשלום המשולם על-ידי המבוטח בגין פריסת הפרמיה לתשלומים חודשיים. התובע הייצוגי טען כי גביית ה-"תת שנתיות" נעשתה בניגוד להוראה של המפקח על הביטוח.

מנגד, טענו חברות הביטוח כי הן פעלו בהתאם להוראות החוזרים של המפקח. בית המשפט המחוזי ביקש לקבל את עמדתו של המפקח על הביטוח ביחס למספר סוגיות אשר עמדו במחלוקת בין הצדדים. המפקח הגיש עמדה פרשנית קצרה ובלתי מנומקת תוך גיבוי העמדה הפרשנית של חברות הביטוח. חרף זאת, בית המשפט המחוזי אישר את הבקשה לאישור תובענה ייצוגית.

בבקשת רשות הערעור שהגישו חברות הביטוח לבית המשפט העליון הן הסתמכו על עמדתו הפרשנית של המפקח על הביטוח, וטענו כי עמדה זו מעניקה להן הגנה. בית המשפט העליון, מפי השופטת וילנר ובהסכמת השופטים מינץ ושהם, קיבל את בקשת רשות הערעור, דן בערעור, וקיבל את טענת חברות הביטוח.

שופטת בית המשפט העליון יעל וילנר

בית המשפט קבע כי במוקד ההכרעה מצויה השאלה – מהו המשקל שיש לייחס לעמדת המאסדר בעת פרשנות הנחיותיו? וכאמור קבע כי כל עוד עמדתו של המאסדר סבירה אזי אין בית המשפט יתערב בעמדה זו ויעניק פרשנות עצמאית לדין.

בפרשת זליגמן התרחש למעשה שינוי ממשי במשפט המנהלי ובדיני הפרשנות במשפט הישראלי. פסק דינו של בית המשפט העליון בפרשת זליגמן אימץ גישה פרשנית חדשה בדין הישראלי בדבר מתחם הפרשנות הסבירה לרשות המנהלית.

בהתאם לפסיקתו העקבית של בית המשפט העליון, השתרשה במהלך השנים הגישה כי אין להכיר במשפט הישראלי בדוקטרינת מתחם הפרשנות הסבירה, על פיה יש ליתן זכות קדימה לפרשנות הדין שבה נוקטת הרשות המנהלית.

בית המשפט העליון בפרשת זליגמן זנח לראשונה עמדה זו, וקבע כי אם מצא בית המשפט כי עמדתו של המאסדר ביחס לפרשנות הנחיותיו הינה סבירה ומתיישבת עם לשון ההנחיות, ברירת המחדל תהיה לאמץ עמדה זו. סטייה מברירת המחדל האמורה, תתאפשר במקום בו ימצא בית המשפט כי קיימים טעמים כבדי משקל לדחיית עמדת המאסדר ואימוץ פרשנות חלופית תחתיה.

הבדל עמוק מצוי בין מתן משקל או מעמד לפרשנות של הרשות המנהלית לבין דוקטרינת מתחם הסבירות לפרשנות של הרשות לפי הלכת זליגמן. בגישה הראשונה בית המשפט יכול להשתכנע מהעמדה הפרשנית של הרשות אך עליו ליתן את פרשנותו שלו. ואילו בגישה השנייה בית המשפט נשלט על ידי הגישה הפרשנית של הרשות. כלומר, על בית המשפט לקבל את העמדה של הרשות גם אם עמדה זו אינה מקובלת עליו, כל עוד עמדה זו סבירה.

נכון הדבר כי הלכת זליגמן ניתנה אגב בקשה לאישור תובענה ייצוגית, וניתן לטעון כי תחולתה מצומצמת למקרים דומים. ואולם, לא ניתן מבחינה עיונית להגביל את הרציונלים שעליהם בוסס פסק הדין רק על מקרים בהם ניתנת פרשנות של המאסדר במסגרת הליכים אזרחיים.

כפי שציין בצדק רב המשפטן אורן תמיר "בעקבות עניין זליגמן, מלאכת הפרשנות היא לא עוד ממלכה בלעדית של בית המשפט; עתה רשויות המינהל עשויות לקבל את הבכורה". הזרעים שנזרעו על ידי השופטת וילנר בפרשת זליגמן עלולים להצמיח יער חדש של תורת משפט בה דוקטרינת מתחם הפרשנות הסבירה של הרשות המנהלית תקבל מקום של כבוד.

פרשת Chevron והוויכוח הסוער בין השמרנים לליברלים בארצות הברית אודות דוקטרינת מתחם הפרשנות הסבירה

מקורה של דוקטרינת מתחם הפרשנות הסבירה הוא במשפט המנהלי האמריקאי. בארצות הברית בית המשפט לא לוקח על עצמו את התפקיד לקבוע מהי הפרשנות הראויה של הדין כאשר קיימת פרשנות רלוונטית על-ידי רשות מנהלית. בית המשפט בוחן האם הפרשנות של הרשות המנהלית הינה סבירה בנסיבות העניין, ולא את נכונותה של הפרשנות.

הלכה זו נקבעה, בפסק הדין בפרשת Chevron. בפרשת זו נידונה מחלוקת פרשנית בדבר מונח בחוק אוויר נקי. הרשות המנהלית אחזה בפרשנות מסוימת ואילו התובעת – חברה פרטית – אחזה בפרשנות שונה. בית המשפט העליון קבע כי במקרים בהם מתעוררת מחלוקת פרשנית בין רשות מנהלית לבין גורם אחר ביחס לחוק הקשור לסמכויותיה, יש לבצע מבחן דו-שלבי לביקורת שיפוטית על החוקיות של פרשנות הדין על ידי הרשות המנהלית:

בשלב הראשון בית המשפט בוחן האם כוונת המחוקק ברורה בהתאם לכללי הפרשנות הרגילים. אם מתברר שכוונת המחוקק ברורה אזי על בית המשפט לתת ביטוי לכוונת המחוקק ללא קשר לפרשנות שניתנה על ידי הרשות המנהלית.

בשלב שני, אם החוק שותק או שהוא מעורפל אזי בית המשפט נדרש לקבל את הפרשנות הסבירה שניתנה על ידי הרשות המנהלית (to defer), ורק אם הפרשנות בלתי סבירה באופן קיצוני או שגויה מיסודה צריך בית המשפט לומר את דברו בדבר הפרשנות הנכונה של הדין. הלכה זו קיימת גם בנוגע לפרשנות של הרשות המנהלית לתקנות והנחיות שהוצאו על ידה (הלכת Auer), בדומה למקרה בפרשת זליגמן.

בית המשפט העליון של ארצות הברית

הבסיס העיוני של הלכת "שברון" נעוץ בהאצלת הסמכות מהקונגרס לרשות המנהלית להבהיר חקיקה שותקת או מעורפלת. כלומר, הרציונל של מתחם הפרשנות הסבירה לרשות המנהלית הוא חלק מהתפיסה החוקתית שהתגבשה במשפט האמריקאי בדבר חלוקת הסמכויות בין הרשויות – סמכות החקיקה לפי החוקה האמריקאית נתונה לקונגרס, והוא מצדו מוסמך להאציל סמכות זו לרשויות המנהליות.

כאשר הקונגרס מותיר חקיקה הקשורה לפעילות של רשות מנהלית מסוימת מעורפלת או שותקת אזי ההנחה הינה שאותה רשות צריכה להבהיר חקיקה זו. ואין זה מתפקידו של בית המשפט לכפות את עמדתו כאשר רצון הקונגרס היה שהרשות המנהלית תפרש את החוק. על כן, כל עוד הפרשנות של הרשות לדין מצויה במתחם הסבירות אין בית המשפט מתערב בפרשנות זו.

כיום מצויה הלכת "שברון" בליבו של ויכוח עמוק בין המחנה השמרני לבין המחנה הליברלי בארצות הברית. המחנה השמרני רואה בהלכה זו, המעניקה כוח עצום לרשויות המנהליות, את גולת הכותרת של "המדינה המנהלית" שקיבלה כוח רב מדי על חשבון הגופים הפוליטיים הנבחרים (חלק מכנים זאת ה-"דיפ סטייט").

הצד השמרני המנסה לבטל את הלכת מתחם הפרשנות הסבירה, מעלה מספר טיעונים כבדי משקל כנגדה:

א. תפקידו החוקתי של בית המשפט הוא לפרש את הדין. יש לאפשר לבית המשפט לעשות את תפקידו במערך הרשויות, ולא להעביר סמכות זו לרשות מנהלית של פקידי ציבור לא נבחרים שתכפה על בית המשפט והציבור פרשנות שאינה נכונה.

ב. גישת מתחם הסבירות לפרשנות מכפיפה את בית המשפט לרשות המנהלית ולגורמים פוליטיים, שלעיתים הם צד להתדיינות המשפטית ובעלי אינטרס להשפיע על תוצאותיה.

ג. אין הגיון לוגי בהנחה שעל בית המשפט להכפיף את שיקול דעתו לשיקול דעתה של הרשות. הדבר דומה למקרה אבסורדי בו החוק קובע כי על בית המשפט לקבוע את עונשו הראוי של מורשע בפלילים, ובית המשפט מחליט כי העמדה של התביעה במשפט תהא מקובלת עליו ללא עוררין.

ד. הזכות של הפרט לעמוד בפני שופט ניטרלי שיכריע בסכסוך בינו לבין הרשות היא אבן יסוד במשטר הדמוקרטי המבוסס על שלטון החוק. מתן הגנה לרשות המנהלית בפרשנות הנחיותיה, והתפרקות הרשות השופטת מתפקידה החוקתי לפרש את החוק מנוגדת לתפיסה דמוקרטית בסיסית זו, וכך "The rule of law begins to bleed into the rule of men".

ה. הלכת מתחם הסבירות הפרשני לפרשנות של הרשות המנהלית להנחיותיה, מנוגדת לעיקרון העצמאות השיפוטית ומכפיפה את הרשות השופטת להחלטה של הרשות המבצעת.

ו. מלאכת הפרשנות הופקדה בידי שופטים ניטרליים ועצמאיים שביכולתם להעניק את הפרשנות הנכונה ביותר לדין. לעומת זאת, הרשות המנהלית ועובדיה הם מוטים ואינם יכולים להעניק לחוק את הפרשנות הנכונה ביותר החפה מכל אינטרס זר, כפי שציין השופט השמרן ניל גורסץ': "Unlike Article III judges, executive officials are not, nor are they supposed to be, 'wholly impartial'. They have their own interests, their own constituencies, and their own policy goals – and when interpreting a regulation, they may choose to 'press the case for the side [they] represen[t]' instead of adopting the fairest and best reading".

ז. בית המשפט מפרש את הדין בהתאם לכללי הפרשנות שפותחו על ידו, ואילו הרשות המנהלית מפרשת את מילותיה שלה ולא לפי כללי הפרשנות המקובלים.

הדברים מקבלים משנה תוקף ביחס לפרשנות שמעניקה הרשות המנהלית להנחיותיה שלה, כפי שהיה בפרשת זליגמן. מתחם הפרשנות הסבירה פוגע בעיקרון הפרדת הרשויות ומפרק את בית המשפט מליבת תפקידו – פרשנות הדין והכרעה בסכסוך. אכן, "It seems contrary to fundamental principles of separation of powers to permit the person who promulgates a law to interpret it as well", כפי שציין השופט אנטונין סקאליה.

 השופט השמרן ניל גורסץ' המתנגד להלכת "שברון"

האתגר לשמרנות הישראלית

הגישה השמרנית הישראלית אמורה, לכאורה, לחבק את הלכת זליגמן משום שהיא מבטאת גישה אנטי-אקטיביסטית והפחתה בסמכויות של בית המשפט. ואולם, הלכה זו מעניקה כוח אדיר לפקידות ברשות המבצעת ולמאסדרים השונים בשוק הישראלי.

מה עדיף, מתן כוח לפקידות או שמירה על ההלכה בה בית המשפט הוא הפרשן המוסמך של הדין? מבחינתי התשובה ברורה. אני תומך בכל ליבי בגישה השמרנית בארצות הברית, ויש לבטל את הלכת זליגמן ויפה שעה אחת קודם!

לטעמי, ההלכה של פסק הדין בפרשת זליגמן שגויה מיסודה ומסוכנת למשפט הישראלי. הלכה זו מעוררת קשיים עיוניים וחוקתיים בשל פגיעתה בעיקרון הפרדת הרשויות. לפי עיקרון זה, בין היתר, יש להותיר את מלאכת פרשנות הדין בידיו של בית המשפט, ולא בידי הרשות המנהלית. כמו כן, ההלכה הזו פוגעת בזכות להליך משפטי הוגן. אפשר לומר כי הלכה זו מחדירה נוֹזְקָה (Malware) לתוך המשפט הישראלי.

מדובר בנושא חשוב במיוחד בעידן המדינה המנהלית והמדינה הרגולטורית בה נדרש פיקוח קפדני של בית המשפט על הרשות המנהלית בעלת הסמכויות הנרחבות. ההלכה הזו מעוררת גם קשיים מעשיים רבים משום שהיא מייבאת למשפט הישראלי את שלל הבעיות שיצרה דוקטרינת מתחם הפרשנות הסבירה במשפט האמריקאי בעקבות פרשת "שברון".

יתרה מזאת, עיון בעמדה הפרשנית הפרטנית של הרשות המנהלית, שעל בסיסה ניתנה הכרעת הדין בפרשת זליגמן, מלמד עד כמה מסוכנת הלכה זו למשפט הישראלי. בית המשפט הסיג את דעתו ואימץ עמדה פרשנית קצרה, חסרה, דו משמעית, לא מנומקת, ושאינה מבוססת על תורת הפרשנות התכליתית שהתפתחה בדין הישראלי במשך עשרות שנים של פסיקה ענפה.

בכך למעשה התפרק בית המשפט מסמכותו הבסיסית לפרש את הדין, אך מעבר לכך, הוא מעניק לגיטימציה לפרשנות שבינה לבין דרכי הפרשנות המקובלות בדין הישראלי אין ולא כלום. וזאת תוך פגיעה בזכותם של המתדיינים להליך שיפוטי הוגן וניטרלי שיכריע במחלוקת ביניהם.

הדברים מקבלים משנה תוקף כאשר בוחנים את הסוגיות שהיו במחלוקת בין הצדדים בפרשת זליגמן. מבחינה זו עולה שיש צדק רב בעמדה הפרשנית של התובעים הייצוגיים, כפי שאף סבר בית המשפט המחוזי עת אישר את הגשת התובענה הייצוגית. לעומת זאת, בחינה בראי ההלכות של דיני הפרשנות התכליתית מלמדת עד כמה חסרה העמדה הפרשנית שהוצגה על ידי המפקח על הביטוח (המאסדר בפרשת זליגמן).

תקוותי היא שבדיון הנוסף בפרשת זליגמן יעמיד בית המשפט העליון הלכה על מכונה, ו-"ישמיד" את הנוֹזְקָה של הלכת מתחם הפרשנות הסבירה לרשות המנהלית, שמא גם המשפט הישראלי יישאב לתוך המערבולת של דוקטרינה משפטית רעה זו. מכל מקום, שמרנים או ליברלים, אני ממליץ לכולם לצפות בשידור החי של הדיון ביום ראשון הקרוב (26.7.2020).

מתן גוטמן הוא דוקטור למשפטים ומומחה למשפט חוקתי ומנהלי, מרצה מן החוץ במרכז הבינתחומי והמומחה המשפטי של אולפן Ynet

* רשימה קצרה זו היא חלק מאמר אקדמי מקיף אודות פרשת זליגמן שעתיד להתפרדיון נוסף בפרשת זליגמן – מי בעל הסמכות בפרשנות הדין והאתגר לשמרנות הישראלית